Sanzione amministrativa punitiva e retroattività della lex mitior dopo l’abrogazione (Cons. Stato n. 4251 del 19.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Le sanzioni amministrative con finalità punitiva e spiccata afflittività, esorbitanti lo scopo ripristinatorio-risarcitorio, vanno assimilate alle sanzioni penali ai fini delle garanzie costituzionali, secondo i criteri elaborati dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo. Ad esse si applica il principio di retroattività della lex mitior, salvo che sussistano ragioni cogenti di tutela di contro-interessi di rango costituzionale. Ne consegue che la norma sanzionatoria abrogata non è suscettibile di ultrattività: è applicabile il principio, di matrice penalistica, della non punibilità per un fatto che una legge posteriore non considera più illecito. Spetta all’autorità competente contestare in modo specifico l’illecito, non potendo applicare in danno dell’incolpato la sanzione prevista per una fattispecie diversa da quella contestata, né addossare a quest’ultimo la prova della non illiceità del proprio operato.

Il Fatto

Un Comune è stato sanzionato dalla Città metropolitana per aver realizzato un impianto mini-eolico senza sottoporre il progetto a verifica di assoggettabilità, in violazione dell’allora vigente legge regionale della Liguria n. 38/1998. La sanzione pecuniaria è stata irrogata ai sensi dell’art. 19, comma 1, della medesima legge, che puniva la realizzazione degli impianti senza la prescritta valutazione positiva di impatto ambientale.

Il Comune ha impugnato l’ordinanza-ingiunzione davanti al giudice ordinario, che ha declinato la giurisdizione; ha quindi riassunto la causa davanti al TAR Liguria, che ha respinto le censure. In appello il Comune ha dedotto, tra l’altro, l’intervenuta abrogazione della norma sanzionatoria regionale ad opera della l.r. Liguria n. 29/2017, invocando la retroattività della lex mitior, la violazione dei termini procedimentali e il difetto di motivazione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla Corte costituzionale n. 63 del 2019, che ha esteso agli illeciti amministrativi “punitivi” le garanzie tipiche della materia penale. In particolare, il principio di retroattività della lex mitior impone di equiparare il trattamento sanzionatorio dei medesimi fatti, a prescindere dal momento della loro commissione, salvo deroghe giustificate da contro-interessi costituzionali.

Applicando i criteri della sentenza Engel v. Paesi Bassi della Corte EDU, il Consiglio di Stato qualifica la sanzione dell’art. 19 l.r. n. 38/1998 come “sostanzialmente penale”. Rilevano la finalità punitiva, l’elevato grado di afflittività, i limiti edittali e l’entità concreta della sanzione applicata, corrispondente al minimo edittale: elementi che palesano una funzione di deterrenza e prevenzione generale.

A fronte di tale natura non è possibile predicare l’ultrattività della norma abrogata. Opera invece l’art. 2, comma 2, cod. pen., richiamato in funzione limitativa del tempus regit factum posto dall’art. 1, comma 2, legge n. 689/1981 a fondamento della decisione di primo grado: nessuno può essere sanzionato per un fatto che una legge posteriore non costituisce più illecito.

La sentenza di primo grado erra inoltre nel ritenere applicabile in successione il sistema sanzionatorio del d.lgs. n. 152/2006 e nel porre a carico dell’incolpato la prova della non illiceità del proprio operato. Tali assunti sovvertono regole acquisite del diritto punitivo, anche ai sensi dell’art. 14, legge n. 689/1981: spetta all’autorità contestare in modo specifico l’illecito, senza applicare in danno dell’incolpato la sanzione prevista per una fattispecie diversa da quella contestata.

L’appello è pertanto accolto, con riforma della sentenza e annullamento dell’ordinanza-ingiunzione. Le spese del doppio grado sono poste a carico della Città metropolitana soccombente.