Payback dispositivi medici legittimo ma difetto di giurisdizione sui recuperi regionali (TAR Lazio n. 695 del 14.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il meccanismo del payback sui dispositivi medici per le annualità 2015-2018 costituisce una misura ragionevole e proporzionata, qualificabile come contributo solidaristico, nell’ambito del bilanciamento legislativo tra tutela della salute e sostenibilità della spesa sanitaria. Esso non viola la riserva di legge di cui all’art. 23 Cost., né il principio di irretroattività e di tutela dell’affidamento, poiché le imprese erano consapevoli sin dal 2015 del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano in caso di sforamento. Il meccanismo opera ab externo sulla sfera patrimoniale delle imprese, senza incidere sul contenuto dei singoli contratti né sull’esito delle gare. Il provvedimento regionale che individua le aziende fornitrici e gli importi dovuti è atto di attività vincolata e tecnico-contabile, che dà luogo a un rapporto obbligatorio di natura patrimoniale involgente un diritto soggettivo: la relativa domanda appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

Una società fornitrice di dispositivi medici ha impugnato davanti al TAR Lazio i decreti del Ministero della Salute, adottati di concerto con il Ministero dell’Economia e delle Finanze, che hanno certificato il superamento del tetto di spesa dei dispositivi medici a livello nazionale e regionale per gli anni 2015-2018 e hanno adottato le linee guida per il ripiano. Ha impugnato altresì gli Accordi in sede di Conferenza Permanente per i Rapporti tra lo Stato, le Regioni e le Province Autonome, la circolare ministeriale che prevede la ricognizione del fatturato per singolo fornitore e il provvedimento regionale di recupero.

La ricorrente ha dedotto l’illegittimità costituzionale della disciplina, l’incompatibilità con i principi euro-unitari in materia di contratti pubblici e concorrenza, la natura retroattiva degli atti, la lesione dell’affidamento, il difetto di istruttoria e di motivazione. Si sono costituiti l’Amministrazione statale e la Regione, chiedendo il rigetto del ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha respinto il ricorso richiamando, ai sensi dell’art. 74 c.p.a., la propria giurisprudenza sul meccanismo del payback per le annualità 2015-2018. Quanto alle censure di illegittimità costituzionale, la Corte cost. n. 140 del 2024 ha qualificato il payback come contributo solidaristico, escludendo la violazione dell’art. 23 Cost. poiché la disciplina contiene tutti gli elementi richiesti dalla riserva di legge: soggetti, oggetto, misura e procedura.

La Corte costituzionale ha altresì escluso la violazione del principio di irretroattività e dell’affidamento, rilevando che le imprese erano consapevoli fin dal 2015 dell’esistenza del tetto di spesa e dell’obbligo di ripiano. Il comma introdotto nel 2022 ha reso operative procedure già previste. Tali argomentazioni valgono anche per le dedotte violazioni dei principi della Carta dei diritti fondamentali dell’UE.

Quanto alla prospettata violazione della normativa europea in materia di contratti pubblici e concorrenza, il Collegio ha osservato che il payback non incide sul contenuto dei singoli contratti né altera l’esito delle gare: opera ab externo sulla sfera patrimoniale delle imprese in proporzione al fatturato realizzato con il SSN. Non è dimostrato che il meccanismo abbia reso le offerte non remunerative o compresso i margini di utile. Non ricorrono i presupposti per il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia, essendo la disciplina nazionale chiara e conforme ai principi di proporzionalità e trasparenza.

Le censure di difetto di istruttoria e di motivazione, riferite all’utilizzo dei dati contabili del modello CE, alla mancata distinzione tra costi di beni e servizi e al calcolo al lordo dell’IVA, sono state giudicate infondate. I decreti ministeriali hanno legittimamente individuato criteri uniformi e ragionevoli; l’onere di corretta contabilizzazione grava sulle imprese; il riferimento al fatturato al lordo dell’IVA è coerente con il costo effettivo sostenuto dal SSN.

Sul provvedimento regionale di individuazione delle aziende fornitrici e degli importi, il TAR ha ritenuto che esso recepisca dati contabili e svolga operazioni meramente matematiche, senza margine di discrezionalità. Si tratta di attività vincolata, che dà luogo a un rapporto obbligatorio patrimoniale involgente un diritto soggettivo. Richiamato l’orientamento della Cassazione a Sezioni Unite, il Collegio ha dichiarato il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo su tale domanda, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario ai sensi dell’art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.