Atto endoprocedimentale non impugnabile e rimedi contro il silenzio (C.G.A.R.S. n. 677 del 20.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo il preavviso di diniego, in quanto atto endoprocedimentale, non è impugnabile in via autonoma: la lesione della sfera giuridica del destinatario è imputabile alla statuizione che conclude il procedimento, sicché l’atto intermedio va gravato unitamente a questa. Il privato che assuma l’inerzia dell’amministrazione è tenuto, ai sensi dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., a esperire il ricorso avverso il silenzio-inadempimento di cui agli artt. 31 e 117 cod. proc. amm.: i solleciti stragiudiziali non integrano condotta sufficiente. La mancata attivazione dei rimedi di tutela specifica, ove tempestivamente esperibili, recide il nesso causale e preclude il risarcimento del danno, in coerenza con il dovere di cooperazione desumibile dall’art. 1227, comma 2, cod. civ. e con la natura residuale della tutela risarcitoria.

Il Fatto

La società ricorrente chiedeva nel 2011 alla Capitaneria di Porto una concessione demaniale marittima per l’ormeggio di imbarcazioni da diporto; la concessione veniva rilasciata per il periodo 1 giugno 2012 – 31 maggio 2018. Nel novembre 2017 la società presentava istanza di rinnovo, poi sollecitata nel gennaio e nell’ottobre 2018. Subentrata l’Autorità di Sistema Portuale, questa comunicava nel dicembre 2018 l’avvio del procedimento di rinnovo e nel luglio 2019 notificava un preavviso di rigetto, rilevando che la concessione era scaduta prima dell’entrata in vigore della proroga legislativa.

La società impugnava l’atto davanti al TAR Sicilia, deducendo la formazione del silenzio assenso sull’istanza di rinnovo, la violazione dei termini procedimentali, il danno da ritardo e, in subordine, l’indennizzo. Il TAR rigettava il ricorso con condanna alle spese. Proponeva appello la società; l’Autorità eccepiva la carenza di interesse, avendo nel frattempo rinnovato la concessione e archiviato il procedimento di rigetto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio scompone il ricorso di primo grado in tre domande: annullamento del preavviso, azione contro il silenzio, pretesa economica. Quanto alla prima, l’inammissibilità per carenza originaria di interesse discende dalla natura dell’atto: l’intestazione reca l’espressa dicitura “preavviso di rigetto” e il testo assegna dieci giorni per osservazioni e memorie, senza menzione di rimedi impugnatori. Manca quindi la definitività. Il principio è quello consolidato secondo cui l’atto endoprocedimentale va gravato insieme al provvedimento conclusivo; la Corte richiama Cons. Stato, Sez. VI, n. 46 del 2020 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 4561 del 2026.

In via subordinata, ove si fosse trattato di diniego definitivo, il ricorso sarebbe stato improcedibile: la nota con cui l’Autorità ha rinnovato la concessione ha valore di atto di conferma e non risulta impugnata. Analoga sorte per la nota di archiviazione, avverso la quale il ricorso è stato dichiarato improcedibile con sentenza non appellata.

L’azione ex art. 117 cod. proc. amm. è irricevibile. Il termine di conclusione del procedimento scadeva il 14 maggio 2018; il ricorso è stato notificato il 26 settembre 2019, oltre l’anno previsto dall’art. 31, comma 2, cod. proc. amm., computata la sospensione dei termini processuali.

Sul risarcimento, il Collegio ricostruisce la responsabilità da illegittimo esercizio della funzione pubblica alla luce di Ad. Plen. n. 7 del 2021: natura extracontrattuale, centralità dell’ingiustizia del danno e necessità della prova, ex art. 2697 cod. civ., di tutti gli elementi costitutivi. Il profilo dirimente è però la condotta del danneggiato: il termine scadeva il 14 maggio 2018 e il ricorso contro il silenzio doveva essere proposto entro il 14 giugno 2019. La società non lo ha fatto e i solleciti non sono attività idonee a superare l’inerzia. L’efficienza causale dell’omissione preclude l’accoglimento, secondo il duty to mitigate e il principio di autoresponsabilità di Ad. Plen. n. 3 del 2011.

La domanda è respinta anche per mancata prova del danno: nessun documento su danno emergente e lucro cessante, nessuna perizia. La C.T.U. non può supplire alle carenze allegatorie, non essendo ammessa un’indagine esplorativa. Il ricorso di primo grado è dichiarato in parte inammissibile, in parte irricevibile e per il resto rigettato; spese compensate.