Proroga tecnica del servizio di tesoreria e gestione di affari altrui (Cons. Stato n. 10549 del 31.12.2024)

Principi di diritto (Massima)
La proroga tecnica di un contratto pubblico è ammessa solo in presenza di presupposti rigorosi: carattere strettamente temporaneo, precario ed eccezionale, collegamento diretto all’espletamento della gara successiva, identità di condizioni rispetto al contratto originario e ricorrenza di ragioni obiettivamente non dipendenti dall’amministrazione. La proroga non può superare la durata ordinaria del contratto e richiede, nel settore dei contratti pubblici, la forma scritta ad substantiam. Ove il rapporto prosegua oltre la proroga pattuita, senza accettazione dei privati e per inerzia dell’ente, il rapporto si qualifica come gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c., con diritto del gestore all’indennizzo ex art. 2031 c.c. per le spese utili sopportate. L’accettazione espressa dal difensore nel giudizio cautelare costituisce mera accettazione con riserva, non acquiescenza negoziale.

Il Fatto

Tre istituti bancari hanno svolto in raggruppamento il servizio di tesoreria per la Regione Calabria dal 2007 al 2012, senza compenso, in regime di tesoreria mista. La convenzione prevedeva una proroga massima di tre anni, effettivamente operante fino al 31 ottobre 2015. Dal novembre 2015 al dicembre 2023 il servizio è proseguito di fatto, senza nuova gara e senza accettazione delle banche, che sollecitavano l’indizione della procedura.

Le banche hanno chiesto la cessazione degli effetti della convenzione, l’inefficacia delle proroghe imposte e il risarcimento o indennizzo. Il TAR Calabria ha rigettato le domande, ritenendo ammessa la proroga tecnica fino alla scelta del nuovo affidatario, ravvisando un’accettazione delle banche e negando qualsiasi ristoro. Le società hanno proposto appello, chiedendo in subordine la qualificazione del rapporto come negotiorum gestio.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato riunisce i tre appelli e rigetta l’eccezione di estromissione per difetto di legittimazione passiva, sollevata solo nelle conclusioni senza motivi specifici ex art. 40 c.p.a., richiamato per l’appello dall’art. 38 c.p.a..

Il primo motivo è fondato. La proroga tecnica è istituto eccezionale, legato al principio di continuità dell’azione amministrativa e subordinato a presupposti rigorosi, individuati dalla giurisprudenza richiamata (Cons. Stato n. 1521 del 2017, n. 2882 del 2009, n. 3391 del 2008, n. 1337 del 2018). Nel caso concreto il periodo contestato, pari a otto anni e due mesi, supera la durata del contratto e della proroga pattuita: difetta la temporaneità. La Regione non è estranea ai ritardi, avendo bandito gare distanti nel tempo, quasi sempre a titolo gratuito dopo il passaggio alla tesoreria unica per effetto del DL n. 35 del 2012, e senza tentare trattative private. Manca inoltre la forma scritta richiesta per i contratti pubblici (Cons. Stato n. 5356 del 2015, n. 5444 del 2003).

Quanto all’accettazione desunta dal giudizio cautelare, la Corte la qualifica come accettazione con riserva: le dichiarazioni dei difensori rientrano nella rappresentanza processuale ex art. 84 cod. proc. civ. e non nella rappresentanza negoziale, non potendo disporre del diritto in contesa senza potere espresso ex art. 82, secondo comma, cod. proc. civ..

Il secondo motivo è parzialmente accolto. Esclusa la proroga e la responsabilità contrattuale, il rapporto va ricostruito come gestione di affari altrui ex art. 2028 c.c., applicabile anche ai settori di attività pubblica (Cons. Stato n. 1110 del 2024; Cass. Sez. Un. n. 11135 del 2012). Sussistono l’absentia domini, l’utilità della gestione, l’assenza di divieti, la spontaneità e la consapevolezza dell’alienità dell’affare. Spetta quindi l’indennizzo ex art. 2031 c.c., parametrato a 10mila euro mensili IVA esclusa, dal 1° novembre 2015 al 31 dicembre 2023, oltre interessi legali e rivalutazione monetaria. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza della Regione.