Qualificazione dell’abuso edilizio e ordine di demolizione illegittimo (TAR Campania n. 107 del 07.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
La qualificazione giuridica degli interventi edilizi ai fini dell’applicazione delle misure ripristinatorie trova la propria fonte esclusiva nella normativa statale del d.P.R. n. 380/2001, che integra principio fondamentale della materia concorrente. L’ordine di demolizione ex art. 33 d.P.R. 380/2001 presuppone che gli interventi accertati integrino la categoria della ristrutturazione edilizia, valutata nella sua unitarietà e finalità e non come mera somma di micro-opere. Il solo superamento delle altezze interne minime non è sufficiente a fondare tale qualificazione, attenendo ai requisiti igienico-sanitari degli immobili e non alla conformità urbanistico-edilizia. Il rifacimento di pavimentazioni esterne e la collocazione di fioriere rientrano nell’edilizia libera ex art. 6, comma 1, lett. e-ter) ed e-quinquies), d.P.R. 380/2001. L’amministrazione che adotta la misura ripristinatoria deve dare conto, a pena di illegittimità, della qualificazione giuridica delle opere.

Il Fatto

Una proprietaria impugnava davanti al TAR Campania l’ordinanza con cui il Comune di Napoli aveva ingiunto la demolizione di opere asseritamente abusive, qualificate ai sensi dell’art. 33 del d.P.R. 380/2001. Le opere contestate consistevano nella trasformazione di locali al primo piano in camera da letto, con altezza interna di mt. 2,40, nel rifacimento parziale della pavimentazione di un giardino e nella realizzazione di fioriere in muratura addossate al muro di confine.

La ricorrente deduceva l’erronea qualificazione giuridica degli interventi e la violazione dell’art. 33 citato, rappresentando che l’immobile, risalente al 1932, era stato interessato da una domanda di condono edilizio presentata nel 1986 e non ancora definita al momento dell’adozione del provvedimento. Il Comune si costituiva resistendo al ricorso.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla constatazione che la qualificazione giuridica delle opere edilizie non trova base in fonti regionali o in regolamenti comunali, ma nella fonte primaria statale, oggi costituita dal d.P.R. n. 380/2001, le cui norme la Corte costituzionale ha più volte qualificato come principio fondamentale della materia concorrente. La scelta del titolo abilitativo non è mera formalità, incidendo su carico urbanistico, conformità edilizia e legittimità dell’intervento.

Secondo la giurisprudenza consolidata richiamata, la distinzione tra restauro, ristrutturazione leggera e ristrutturazione pesante non risiede nella tipologia analitica degli interventi, ma nella loro finalità, valutata nella complessità e unitarietà. La ristrutturazione pesante richiede che gli interventi conducano ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal preesistente, con alterazione della morfologia e consistenza fisica.

Quanto alla destinazione d’uso, il Collegio richiama l’art. 23-ter del d.P.R. 380/2001, che identifica i mutamenti rilevanti nella assegnazione dell’immobile ad una diversa categoria funzionale. Nel caso di specie l’unità immobiliare non ha mai avuto destinazione diversa da quella residenziale, come attestato dalla documentazione prodotta: il Comune avrebbe dovuto dimostrare la riconducibilità degli interventi alla ristrutturazione edilizia, quale insieme sistematico e non mera somma di micro-opere.

L’unica notazione tecnica dell’ordinanza riguarda la violazione delle altezze interne, che non è però da sola sufficiente a fondare la qualificazione dell’intervento come ristrutturazione. Il Collegio distingue tra violazioni incidenti sulla conformità urbanistico-edilizia e violazioni delle regole d’igiene, disciplinate dall’art. 24 d.P.R. 380/2001, che comportano l’inagibilità dei locali. Non si è tenuto conto, inoltre, dell’efficacia temporale delle prescrizioni sulle altezze, riferibili ai soli immobili costruiti dopo la loro entrata in vigore.

Quanto al rifacimento della pavimentazione e alle fioriere, il Collegio osserva che l’art. 6, comma 1, lett. e-ter), d.P.R. 380/2001 ricomprende espressamente tra gli interventi eseguibili senza titolo le opere di pavimentazione di spazi esterni, mentre la lett. e-quinquies) riguarda gli elementi di arredo delle aree pertinenziali, tra cui il Glossario dell’edilizia libera elenca la fioriera. Il ricorso è pertanto accolto, con assorbimento della censura relativa all’art. 38 della legge n. 47/1985.