Revisione prezzi e giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo (Cons. Stato n. 5077 del 11.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nelle controversie relative alla clausola di revisione del prezzo e al relativo provvedimento applicativo nei contratti ad esecuzione continuata o periodica, nell’ipotesi di cui all’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo si radica per il solo dato oggettivo della riconducibilità del caso concreto alla materia individuata dall’art. 133, comma 1, lett. e), n. 2, c.p.a.. Non è necessario verificare, di volta in volta, se l’amministrazione abbia concretamente speso poteri autoritativi, né se la situazione azionata abbia la consistenza del diritto soggettivo o dell’interesse legittimo. La natura vincolata dell’istruttoria revisionale non trasforma il potere in una categoria civilistica e non sposta la cognizione al giudice ordinario. La maggiore o minore analiticità della disciplina contrattuale del meccanismo revisionale non è idonea a radicare la controversia nell’alveo della giurisdizione ordinaria. Spetta al giudice amministrativo conoscere sia dell’an sia del quantum del compenso revisionale.

Il Fatto

Una società affidataria di un appalto pubblico di servizi di pulizia, eseguito nell’ambito di una convenzione CONSIP e di successivi ordinativi emessi da un istituto scolastico, ha chiesto al giudice amministrativo l’accertamento del diritto alla revisione dei prezzi maturato da settembre 2018, l’annullamento del diniego opposto dall’amministrazione e la condanna al pagamento del compenso revisionale, oltre interessi.

Il TAR Toscana, in accoglimento dell’eccezione dell’amministrazione, ha dichiarato il difetto di giurisdizione, individuando nel giudice ordinario il plesso competente. Secondo il primo giudice, la clausola contrattuale individuava puntualmente tempi e criteri del compenso, ancorandolo a dati certi e obiettivi, così che la pretesa dell’appaltatore si riduceva a una mera domanda di adempimento contrattuale. La società ha proposto appello ai sensi dell’art. 105, comma 2, c.p.a., chiedendo l’affermazione della giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dalla premessa costituzionale fissata dalla Corte costituzionale n. 35 del 2010, che ha enucleato le condizioni di legittimità della giurisdizione esclusiva: materie determinate, situazioni giuridiche strettamente connesse, esercizio di poteri amministrativi. Su questa base il Collegio sviluppa due percorsi convergenti.

Il primo valorizza il dato oggettivo dell’art. 103 Cost.: la giurisdizione esclusiva opera “per particolari materie”. Quando il caso concreto è sussumibile in una di esse, il riconoscimento della giurisdizione amministrativa è corollario automatico. Pretendere un’ulteriore verifica sulla natura autoritativa dell’attività renderebbe incerto il primo presupposto processuale e confliggerebbe con i principi di effettività della tutela e ragionevole durata del processo. Il Collegio richiama Sez. V n. 5446 del 2019 e Sez. V n. 489 del 2025, che privilegiano un’interpretazione svincolata dalla contrapposizione tra diritto soggettivo e interesse legittimo.

Il secondo percorso esclude l’irrilevanza della qualificazione della situazione azionata. La posizione dell’appaltatore, nella specie, ha consistenza di interesse legittimo, come conferma il riferimento dell’art. 220, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 a “tipologie di provvedimenti” e l’uso del termine “provvedimento applicativo” nell’art. 133 c.p.a.. L’amministrazione ha svolto un’istruttoria procedimentale prima di negare la revisione. La natura vincolata del potere non lo trasforma in diritto potestativo: come chiarito da Sez. III n. 7646 del 2020, il potere vincolato resta espressione di supremazia, con conseguenze sul piano delle tecniche di tutela e non della giurisdizione.

Il Collegio affronta poi l’orientamento delle Sezioni Unite n. 3935 del 2022, n. 35952 del 2021 e n. 21990 del 2020, che riserva al giudice ordinario la revisione interamente regolata dal contratto. L’eccezione non opera nel caso concreto, perché il meccanismo contrattuale è sostanzialmente ricognitivo dell’art. 115 del d.lgs. n. 163/2006. La Sezioni Unite n. 3160 del 2019 ha del resto riconosciuto portata ampia alla giurisdizione esclusiva, comprensiva di an e quantum.

Infine, il Consiglio stigmatizza la soluzione del TAR, che rimette alle parti la scelta del giudice in base all’analiticità della clausola, dando luogo a una “giurisdizione ballerina” contraria al principio di concentrazione delle tutele e al giudice naturale precostituito. L’appello è accolto e la causa rimessa al TAR ai sensi dell’art. 105, comma 1, c.p.a., con compensazione delle spese del doppio grado.