Ristoro Covid e concessioni autostradali: giurisdizione del giudice ordinario sulla fase esecutiva (Cons. Stato n. 2682 del 02.04.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nelle controversie relative al riconoscimento del c.d. ristoro Covid nell’ambito di una concessione autostradale, il riparto di giurisdizione si determina alla stregua del petitum sostanziale, ossia dell’intrinseca consistenza della posizione soggettiva dedotta. La verifica del concedente sulla corretta quantificazione di tale ristoro, essendo vincolata alle previsioni convenzionali dell’atto aggiuntivo alla convenzione unica, non implica esercizio di alcun potere autoritativo e attiene alla fase esecutiva del rapporto. Le relative pretese, di carattere patrimoniale, hanno natura di diritti soggettivi e rientrano nella giurisdizione del giudice ordinario, non assumendo rilievo il petitum formale di annullamento di provvedimenti amministrativi.

Il Fatto

La società concessionaria ha impugnato davanti al TAR Lazio la nota del Ministero delle Infrastrutture del 20 febbraio 2023, nella parte in cui richiedeva l’adeguamento della richiesta di recupero delle somme derivanti dagli effetti economici dell’emergenza Covid-19 a quanto disposto dall’Autorità di Regolazione dei Trasporti con nota del 30 gennaio 2023, nonché la stessa nota dell’Autorità, là dove prescriveva il tasso di remunerazione del 5,51% in luogo dei tassi stabiliti dalla delibera n. 71/2019.

La società chiedeva il riconoscimento dell’effetto Covid nella misura complessiva rideterminata in circa 974 milioni di euro. Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione, ritenendo la controversia relativa a pretese patrimoniali nella fase esecutiva del rapporto concessorio. Contro tale pronuncia è proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dal criterio del petitum sostanziale, richiamando l’indirizzo consolidato della giurisprudenza di legittimità e di Cons. Stato. Osserva che la controversia non attiene alla regolazione degli accordi di cui all’art. 11 della legge n. 241/1990, ma alla fase esecutiva del rapporto concessorio.

Il punto decisivo è che la quantificazione del ristoro Covid risulta vincolata alle previsioni convenzionali contenute nell’allegato E del Terzo Atto Aggiuntivo alla convenzione unica, con il paragrafo I.b.1 e il suballegato n. 1 dedicati ai criteri di determinazione degli effetti economici connessi all’emergenza sanitaria. La verifica del concedente, pertanto, non integra esercizio di un potere autoritativo.

La Corte richiama il principio secondo cui, esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario e sorto il vincolo contrattuale, le controversie su delimitazione del contenuto del rapporto e adempimento delle obbligazioni appartengono alla giurisdizione ordinaria, salvo che l’Amministrazione intervenga con atti autoritativi incidenti sulla procedura o mediante poteri riconosciuti dalla legge nella fase esecutiva (Cass. SS.UU. n. 18267 del 2019; Cass. SS.UU. n. 23418 del 2020; Cass. SS.UU. n. 5594 del 2020). Tali evenienze non ricorrono nel caso concreto.

La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle concessioni di beni pubblici o di pubblici servizi, precisa il Collegio, viene meno quando la materia del contendere si concentra su pretese di natura patrimoniale relative all’attuazione del rapporto, senza che venga in gioco l’esercizio di funzioni pubblicistiche (Cons. Stato n. 3347 del 2025). La circostanza che l’appellante abbia formulato un petitum formale di annullamento non è dirimente, dovendosi guardare alla posizione sostanziale.

Da ciò consegue la conferma della sentenza impugnata e il rigetto dell’appello, con condanna della società alla rifusione delle spese di lite del grado, liquidate in complessivi euro 3.000,00 oltre accessori.