Sanzione ex art. 38 t.u. edilizia parametrata al valore venale delle opere (TAR Lombardia n. 1538 del 02.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 38, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, in caso di annullamento del titolo edilizio, è pari al valore venale delle opere abusivamente eseguite e non al solo incremento di valore rispetto alla preesistente costruzione legittima. La norma ha natura eccezionale e trova applicazione esclusivamente quando l’opera realizzata sia conforme al titolo edilizio poi rimosso, poiché solo in tal caso sussiste l’affidamento meritevole di tutela del privato. Il valore delle opere va determinato con riferimento all’attualità, in applicazione del principio tempus regit actum, indipendentemente dalla durata del procedimento. Il giudice amministrativo esclude che la misura determini un vulnus di proporzionalità rilevante ai sensi dell’art. 117 Cost. sotto il profilo convenzionale.

Il Fatto

Il ricorrente, proprietario di un’unità abitativa e di un posto auto in un complesso immobiliare milanese, impugna l’ordine comunale di introito della sanzione pecuniaria di euro 78.995,00, determinata ai sensi dell’art. 38, comma 1, d.P.R. n. 380/2001. L’edificio, originariamente a destinazione artigianale, era stato oggetto di un intervento di ristrutturazione con demolizione e ricostruzione, attuato mediante Dia del 2006 e varianti, con frazionamento in unità destinate all’uso residenziale.

Nel 2012 il Comune annullava in autotutela i titoli edilizi, accertando la difformità dell’intervento rispetto alla destinazione dichiarata. Su istanza del Condominio, veniva avviato il procedimento di fiscalizzazione dell’abuso, concluso nel 2022 con la determinazione del valore venale delle unità da parte dell’Agenzia delle Entrate. Nel 2024 il Comune notificava al ricorrente l’ordine di pagamento della sanzione, impugnato con plurimi motivi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio esamina anzitutto l’eccezione di inammissibilità dei motivi rivolti avverso l’atto di conclusione del procedimento e la relazione di stima del 2022, già impugnati dal Condominio con separato ricorso, respinto. I motivi sovrapponibili sono dichiarati inammissibili per ne bis in idem; il solo motivo nuovo è tardivo; quello di illegittimità derivata è infondato.

Nel merito, il Tribunale richiama la funzione dell’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, che contempla il regime sanzionatorio degli abusi edilizi sopravvenuti, conseguenti alla realizzazione di interventi su titolo edilizio annullato. La norma contempera l’interesse pubblico alla rimozione dell’opera con l’affidamento del privato che ha confidato nella validità del titolo.

Il Collegio richiama le Sezioni Unite n. 17 del 7 settembre 2020, secondo cui sono emendabili solo i vizi formali o procedimentali e non quelli sostanziali, con prevalenza dell’interesse pubblico alla demolizione ove il vizio non sia sanabile. La misura più mite è correlata al valore delle opere, non al doppio dell’aumento di valore.

Tale trattamento di favore, tuttavia, presuppone la conformità dell’opera al titolo annullato. Nel caso di specie l’intervento non è divenuto abusivo per effetto dell’autotutela del 2012, ma era ab origine difforme dal titolo: il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionalmente autonome, ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, avrebbe richiesto il permesso di costruire, non essendo la Dia titolo idoneo. L’operazione ha realizzato un organismo edilizio nuovo, integralmente abusivo.

Ne consegue che la sanzione va parametrata al valore venale delle opere e non all’incremento di valore rispetto alla preesistenza, essendo irrilevante che la richiesta iniziale del Comune menzionasse il maggior valore. Il valore è correttamente riferito all’attualità, in applicazione del principio tempus regit actum, senza che il ritardo procedimentale, imputabile anche alla parte, incida sulla misura. Infine, il Collegio esclude la violazione del principio di proporzionalità e dell’art. 117 Cost., non condizionando la legge l’attività repressiva a valutazioni discrezionali: il ricorso è in parte inammissibile e in parte respinto, con compensazione delle spese.