Silenzio-inadempimento e legittimazione del soggetto che non ha presentato l’istanza (Cons. Stato n. 6205 del 03.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel rito avverso il silenzio, disciplinato dall’art. 31 c.p.a., la legittimazione a ricorrere spetta al soggetto titolare della situazione giuridica differenziata rispetto all’obbligo di provvedere, individuata dall’istanza di parte o dalla legge. Nei procedimenti a istanza di parte la posizione differenziata si acquisisce con la presentazione della domanda da parte del soggetto indicato nella fattispecie legale. Quando il capitolato trasferisce all’appaltatore l’onere di richiedere tutti i permessi necessari, il rapporto di diritto pubblico autorizzatorio si incardina in capo all’appaltatore stesso. La stazione appaltante che agisce fa valere un interesse indiretto, mediato dal rapporto contrattuale, che non integra la legittimazione attiva e resta estraneo al thema decidendum del giudizio sul silenzio.

Il Fatto

La controversia riguarda il silenzio serbato da un Comune rispetto a due istanze di autorizzazione alla manomissione di suolo pubblico, presentate per l’esecuzione di lavori di rifacimento della rete idrica nel territorio comunale. Il gestore del servizio idrico integrato, avendo affidato in appalto a una società un progetto di manutenzione della rete, ha chiesto al giudice amministrativo di accertare il silenzio-inadempimento dell’ente locale.

Il TAR Puglia, sezione staccata di Lecce, ha dichiarato il ricorso inammissibile per carenza di legittimazione attiva, rilevando che l’istanza non riscontrata era stata presentata da un soggetto diverso. Il gestore ha proposto appello, sostenendo la propria cointeressenza al rilascio del titolo e richiamando un precedente del Consiglio di Stato favorevole al riconoscimento della legittimazione in capo a soggetti terzi.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce le condizioni dell’azione nel processo amministrativo, che devono sussistere al momento della domanda e permanere fino alla decisione, valutate in astratto e non secundum eventum litis: la possibilità giuridica dell’azione, l’interesse ad agire e la legitimatio ad causam, discendente dall’affermazione di essere titolare del rapporto controverso.

Nel giudizio caducatorio la legittimazione si fonda sulla titolarità di una situazione giuridica differenziata che distingue il ricorrente dal quisque de populo rispetto all’esercizio del potere amministrativo, secondo il principio dell’Adunanza plenaria n. 9 del 2014. Il rito sul silenzio presuppone un obbligo di provvedere in capo all’amministrazione e una posizione differenziata rispetto a tale obbligo. Nei procedimenti a istanza di parte questa posizione si acquisisce con la presentazione dell’istanza da parte del soggetto indicato dalla fattispecie legale.

Il Collegio richiama la giurisprudenza che riconosce la legittimazione anche a chi non ha presentato l’istanza, ma solo al ricorrere di specifiche condizioni, tra cui la titolarità di un interesse legittimo qualificato alla conclusione del procedimento e l’obbligo dell’amministrazione di provvedere (Cons. Stato, sez. VI, n. 3652 del 2025).

Nel caso concreto l’istanza è stata presentata dalla società appaltatrice, poiché l’art. 57, comma 3, del capitolato le trasferisce l’onere di richiedere tutti i permessi necessari e di seguire le disposizioni emanate dai soggetti competenti. La clausola non può essere letta come obbligo di mera presentazione della domanda, perché demanda all’appaltatore l’intero rapporto di diritto pubblico autorizzatorio, come conferma il fatto che sia la stessa società, una volta ottenuto il titolo, a doverne fare uso per eseguire i lavori.

Pertanto è l’appaltatore, e non l’appellante, il soggetto titolare del rapporto di diritto pubblico avviato con le istanze del 19 marzo e del 22 aprile 2024. Le diffide inviate dal gestore non valgono a sovvertire tale assetto. L’interesse azionato dall’appellante è indiretto e mediato dal contratto; il giudice non può conoscere le vicende del rapporto esecutivo, tanto più che l’appaltatore non è parte nel giudizio. L’interesse è tutelabile dall’appaltatore stesso, compulsabile dall’appellante con i rimedi civilistici per l’inadempimento.

Il Collegio distingue il precedente Cons. Stato n. 4493 del 2024, dove la legittimazione fu riconosciuta a un soggetto portatore di un interesse antagonista rispetto all’istante, delineandosi come controinteressato alla conclusione del procedimento. Qui l’interesse è omogeneo e solo indiretto. L’appello è quindi respinto, con assorbimento di ogni altra deduzione e con compensazione delle spese per la novità della questione.