Silenzio-inadempimento sull’occupazione sine titulo e necessità dell’istanza del proprietario (Cons. Stato n. 7407 del 08.10.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il giudizio sul silenzio-inadempimento relativo alla restituzione del bene occupato sine titulo ovvero all’adozione del provvedimento di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 presuppone la presentazione di una specifica istanza del privato. Dal contenuto di quella istanza dipendono sia la sussistenza dell’obbligo di provvedere sia i limiti dell’accertamento giudiziale. Le diffide rivolte alla pubblica amministrazione devono essere esplicite, puntuali e chiare nell’identificazione del petitum e delle relative ragioni. L’amministrazione esamina tutto e solo quanto espressamente richiesto, senza onere di estrapolare una volontà implicita, in coerenza con il dovere di clare loqui di cui all’art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990. Il giudizio sul silenzio non può quindi avere a oggetto l’esercizio del potere ex art. 42-bis quando tale potere non sia stato menzionato nell’istanza o quando l’istanza manchi del tutto.

Il Fatto

Una società proprietaria di terreni nel territorio comunale deduce che alcune porzioni degli stessi, dopo la vendita, sono state occupate senza titolo e irreversibilmente trasformate per la realizzazione di sedi stradali e piste ciclabili. Nessuna procedura espropriativa sarebbe stata conclusa e nessun indennizzo o risarcimento sarebbe stato corrisposto.

La società adisce il TAR Lazio dolendosi dell’inerzia dell’ente locale e chiedendo la condanna a determinarsi, entro termine, per l’acquisizione delle aree ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001 con pagamento dell’indennizzo, o in alternativa per la restituzione previa riduzione in pristino, con nomina di un commissario in difetto. Il TAR, con sentenza n. 20102 del 2024, respinge il ricorso. La società appella, contestando la ritenuta difetto di prova della proprietà e deducendo la violazione dell’art. 42-bis nonché il corretto assolvimento dell’onere probatorio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’appello, pur con diversa motivazione rispetto al primo giudice. La questione centrale non è la titolarità dei fondi, ma l’ammissibilità stessa dell’azione: la società ha stigmatizzato l’inerzia comunale senza avere mai presentato, né provato di avere presentato, un’istanza rivolta all’ente per ottenere il provvedimento ex art. 42-bis o la restituzione del bene.

Da qui la regola processuale: la mancata presentazione della domanda non consente la formazione del silenzio inadempimento. L’istanza resta comunque nella disponibilità della società, che potrà proporla, non rilevando il suo subentro nella titolarità del bene, purché provi di esserne proprietaria.

La Corte richiama la giurisprudenza amministrativa, anche della Sezione, secondo cui a fronte della mancata conclusione nei termini della procedura espropriativa, con inefficacia degli atti e occupazione sine titulo, sussiste l’obbligo giuridico di provvedere sull’istanza del proprietario diretta all’acquisizione sanante o alla restituzione (Cons. Stato, Sez. IV, n. 460 del 2025). Analogamente, quando l’amministrazione, previamente diffidata e costituita in mora, non provvede sulla sorte dei fondi occupati abusivamente, permane il silenzio-inadempimento e l’obbligo di risposta espressa (Cons. Stato, Sez. IV, n. 6067 del 2024).

Il percorso argomentativo valorizza il dovere di clare loqui: l’amministrazione esamina tutto e solo quanto espressamente richiesto, senza dover estrapolare una volontà implicita. Ne deriva che il giudizio sul silenzio, parametrato al contenuto dell’istanza inevasa, non può avere a oggetto l’esercizio del potere ex art. 42-bis quando tale potere non sia stato menzionato nell’istanza o quando l’istanza manchi, come nella specie (Cons. Stato, Sez. IV, n. 5738 del 2024).

L’appello è quindi infondato. Le ragioni della decisione giustificano la compensazione delle spese di lite tra le parti.