Sopravvenienze nel procedimento e insussistenza dell’affidamento sulla compatibilità al fabbisogno (Cons. Stato n. 8854 del 12.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel procedimento di autorizzazione alla realizzazione di strutture sanitarie e sociosanitarie, ciascun atto amministrativo deve essere adottato sulla base della situazione di fatto e della disciplina vigente al momento della sua adozione. Le sopravvenienze intervenute nel corso del procedimento sono pertanto rilevanti ai fini della decisione finale, anche quando consistano in un atto generale di programmazione che ridetermini il fabbisogno di posti letto. Il principio del tempus regit actum non integra alcuna applicazione retroattiva della normativa sopravvenuta. Il parere endoprocedimentale dell’ASL, reso sul quadro fattuale e regolamentare esistente al momento in cui interviene, non è idoneo a ingenerare un affidamento giuridicamente tutelabile in capo al richiedente né a cristallizzare la regolamentazione applicabile. L’inerzia dell’Amministrazione non fonda un’aspettativa qualificata all’accoglimento dell’istanza, ma può dare luogo ai rimedi dell’azione avverso il silenzio e, sussistendone i presupposti, a iniziative di tipo risarcitorio.

Il Fatto

La società ricorrente presenta al SUAP di un Comune campano istanza di autorizzazione alla realizzazione di una RSA per persone adulte non autosufficienti, con quaranta posti letto. Nel corso dell’istruttoria la Commissione aziendale dell’ASL accerta la compatibilità al fabbisogno per soli quindici posti e invita la richiedente a riformulare l’istanza e adeguare il progetto.

La società presenta quindi una nuova istanza modificata. Circa un anno dopo, l’ASL comunica l’improcedibilità dell’istanza per mancanza di fabbisogno, richiamando una propria deliberazione di programmazione aziendale sopravvenuta che riservava il fabbisogno alle strutture pubbliche. Il TAR Campania respinge il ricorso, applicando il tempus regit actum ed escludendo l’affidamento. La società appella, lamentando il ritardo dell’Amministrazione e l’efficacia retroattiva dell’atto sopravvenuto.

La Motivazione della Corte

Il Collegio richiama anzitutto il quadro normativo: l’art. 8-ter del d.lgs. n. 502 del 1992 subordina la realizzazione e l’esercizio delle attività sanitarie ad autorizzazione, previa verifica regionale di compatibilità con il fabbisogno complessivo e con la localizzazione territoriale delle strutture. La scansione procedimentale è dettata dalla normativa regionale di attuazione, con termini per il parere dell’ASL e per quello definitivo della Regione.

La Corte osserva che la deliberazione aziendale sopravvenuta è ormai coperta da giudicato interno quanto alla sua legittimità. L’unico thema decidendum riguarda quindi la possibilità di applicarla a un procedimento già avanzato, in ragione del superamento dei termini e dell’affidamento asseritamente maturato.

Il Collegio conferma l’orientamento della Sezione richiamando la sentenza n. 4236 del 2024: ciascun atto amministrativo va adottato sulla base della situazione di fatto e della disciplina vigente al momento della sua adozione, con conseguente rilevanza delle sopravvenienze nel corso del procedimento. La finestra valutativa non si esaurisce con il parere dell’ASL, perché il procedimento prevede ulteriori passaggi e si conclude solo con il provvedimento comunale; gli arresti endoprocedimentali possono essere integrati o modificati fino alla chiusura.

Il tempus regit actum non si traduce in applicazione retroattiva dell’atto sopravvenuto: esso impone semplicemente di applicare la disciplina vigente al momento dell’adozione. Quanto all’affidamento, il parere endoprocedimentale è fisiologicamente limitato al quadro vigente nel momento in cui interviene e non genera una situazione giuridica tutelabile. Il TAR aveva del resto espressamente escluso l’affidamento, sicché non sussiste il dedotto vizio di omessa pronuncia.

Il Collegio aggiunge un argomento ulteriore: a fronte dell’inerzia, il privato dispone dell’azione avverso il silenzio ex art. 31, comma 1, c.p.a., e il ritardo può fondare, sussistendone i presupposti, iniziative risarcitorie. L’appello è pertanto rigettato, con compensazione delle spese per la particolarità della controversia.