Titoli edilizi fittizi, nullità radicale e poteri di autotutela del Comune (Cons. Stato n. 5929 del 08.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
In tema di titoli edilizi, il permesso di costruire e la presupposta autorizzazione paesaggistica formati su atti fittizi, con numeri di protocollo e di pubblicazione non corrispondenti ad alcun provvedimento effettivamente adottato, difettano dell’elemento essenziale della volontà dell’Amministrazione e sono pertanto nulli ex art. 21-septies l. n. 241/1990. La contraffazione e la falsificazione degli atti strumentali costituiscono vizi così radicali da dover essere sanzionati con la nullità e non con la mera annullabilità. Ne consegue che rispetto a tali atti non operano i limiti dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies l. n. 241/1990: il potere di ritiro dell’atto nullo ha natura vincolata, e sono giuridicamente irrilevanti la buona fede, l’affidamento del beneficiario e la sua estraneità al procedimento istruttorio. Il giudice amministrativo può rilevare d’ufficio la nullità dell’atto impugnato quando tale declaratoria è funzionale alla decisione sulla domanda.

Il Fatto

L’appellante ha ottenuto nel 2014 un permesso di costruire per tre box auto interrati, pertinenziali a unità immobiliari, con richiamo a una presupposta autorizzazione paesaggistica, in zona vincolata del Comune convenuto.

A seguito dell’arresto di un proprio funzionario, il Comune ha disposto verifiche sui titoli da questi rilasciati. Con successivo provvedimento ha quindi annullato d’ufficio, ai sensi dell’art. 21-nonies, commi 1 e 2-bis, l. n. 241/1990, il permesso di costruire e l’autorizzazione paesaggistica. Il TAR Campania ha respinto il ricorso introduttivo. L’appellante ha impugnato la sentenza deducendo l’annullabilità, e non la nullità, dei titoli e la violazione dei limiti di legge al potere di autotutela.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dall’accertamento comunale, non contestato sul piano ontologico dall’appellante, secondo cui numeri e date del permesso di costruire, dell’autorizzazione paesaggistica e del parere soprintendentizio sono fittizi: essi rinviano, nei registri dell’Ente, ad altri documenti. Inoltre i titoli non risultano rilasciati, né pubblicati all’albo pretorio.

Da questi dati la sentenza di primo grado ha tratto la nullità ex art. 21-septies per assenza della volontà amministrativa, sostenendo che l’atto nullo, ancorché improduttivo di effetti giuridici, vada comunque ritirato quando è idoneo a produrre effetti materiali tramite l’esecuzione. Il Consiglio di Stato conferma il percorso, respingendo la tesi dell’annullabilità, e qualifica come vincolato il potere di ritiro dell’atto nullo.

Ne deriva l’irrilevanza delle censure relative al decorso del termine, alla mancata comparazione degli interessi, alla possibilità di convalida e alla tutela dell’affidamento. La Corte osserva che i parametri legislativi sul ritiro in autotutela riguardano gli atti annullabili e non quelli radicalmente nulli, e che la buona fede del privato non può trovare ingresso dinanzi a provvedimenti adottati in esito a un procedimento fittizio.

Sul rilievo officioso, la sentenza ribadisce il principio, già affermato dalla Sezione, secondo cui il giudice amministrativo può dichiarare d’ufficio la nullità dell’atto impugnato entro il limite di corrispondenza tra chiesto e pronunciato, se funzionale al rigetto della domanda di annullamento. Quanto all’art. 38 d.P.R. n. 380/2001, l’esito favorevole presuppone vizi procedurali di impossibile rimozione, mentre la nullità preclude ogni valutazione sui presupposti del titolo, non potendo il giudice esercitare poteri non ancora azionati dall’Amministrazione ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.. L’appello è respinto, con spese compensate verso il Ministero della Cultura per la sua costituzione di mera forma.