Variante al PRGC e affidamento qualificato del privato sulla volumetria (TAR Friuli-Venezia Giulia n. 111 del 27.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
In materia di pianificazione urbanistica non opera il divieto di reformatio in pejus, poiché l’Amministrazione gode di ampia discrezionalità e l’interesse del privato alla conferma della previgente disciplina è interesse di mero fatto. L’affidamento qualificato, idoneo a imporre un obbligo motivazionale rafforzato, sussiste solo in presenza di convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato, giudicati di annullamento di dinieghi di concessione o di silenzio-rifiuto. Cessati gli effetti del vincolo convenzionale, la potestà pianificatoria comunale si riespande integralmente. Il piano attuativo privo di convenzione stipulata e trascritta non dispiega i propri effetti e, una volta scaduto, non genera in capo ai privati alcuna aspettativa giuridicamente qualificata. La proroga triennale prevista dall’art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013 presuppone comunque la stipula della convenzione.

Il Fatto

La società ricorrente è proprietaria di un’ampia area nel Comune di Grado, acquisita nel 2008 in esecuzione di un accordo transattivo che definiva una lunga controversia civile relativa a un contratto di appalto del 1958. L’accordo prevedeva la cessione gratuita di aree con capacità edificatoria, il pagamento di una somma alternativamente sostituibile con ulteriore cubatura e l’impegno del Comune a non ridurre per dieci anni la volumetria e a non peggiorare la disciplina urbanistica.

Nel 2012 il Consiglio comunale approvava il piano attuativo di iniziativa privata relativo all’area, cui non seguiva però alcuna convenzione. Scaduto il termine decennale, l’Amministrazione avviava nel 2018 la variante generale n. 34 al P.R.G.C., poi adottata e approvata, che riduceva drasticamente la volumetria edificabile sull’area e negava la realizzazione di un esercizio commerciale di media struttura maggiore. Rigettate le osservazioni, la società impugnava la variante e gli atti regionali di esecutività, deducendo la violazione dell’affidamento qualificato e l’eccesso di potere.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale respinge entrambi i motivi. Sul primo, richiamando il costante indirizzo del giudice amministrativo, ribadisce che le scelte di pianificazione del territorio sono espressione di discrezionalità talmente lata da non richiedere motivazione ulteriore rispetto ai criteri di fondo dello strumento, salvo ipotesi del tutto particolari. Nella materia urbanistica non opera il divieto di reformatio in pejus e l’interesse del privato alla conferma della disciplina previgente resta interesse di mero fatto, non tutelabile in sede giurisdizionale.

Le evenienze generatrici di affidamento qualificato sono individuate in modo tassativo: convenzioni di lottizzazione, accordi di diritto privato tra Comune e proprietari, giudicati di annullamento di dinieghi di concessione edilizia o di silenzio-rifiuto. Nel caso concreto nessuna di esse ricorre.

Quanto all’accordo transattivo, il Giudice rileva che l’impegno decennale del Comune a non ridurre la cubatura e a non peggiorare la disciplina era espressamente previsto con decorrenza dal 31 dicembre 2007. Il termine era dunque già spirato quando il Consiglio comunale ha deliberato le direttive della variante e quando la stessa è stata adottata e approvata. Venuto meno il vincolo convenzionale, si è integralmente riespansa la potestà pianificatoria, con conseguente ripristino della piena operatività del principio di non applicazione del divieto di reformatio in pejus.

Quanto al piano particolareggiato del 2012, il Tribunale osserva che ad esso non è mai seguita la sottoscrizione di alcuna convenzione, né è stato richiesto alcun titolo edilizio o eseguita alcuna opera, essendo rimasto lettera morta fino alla scadenza. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, si afferma che solo dopo la stipula della convenzione si perfeziona lo strumento attuativo e l’area riceve una disciplina che consente di edificare, poiché la stipula e la successiva trascrizione sono condizioni di efficacia della delibera di approvazione della lottizzazione. La scadenza del piano determina la riespansione della piena potestà pianificatoria.

Il Collegio esclude poi che la proroga triennale di cui all’art. 30, comma 3-bis, del d.l. n. 69/2013 possa applicarsi in assenza di convenzione, richiamando un proprio precedente e la giurisprudenza del Consiglio di Stato. La norma regionale che prevede la regolazione dei rapporti tramite convenzione approvata dalla Giunta non attribuisce al piano attuativo la valenza di convenzione, che resta atto negoziale autonomo. Quanto al mancato ritiro in autotutela del piano, il rilievo è nuovo e quindi inammissibile, e comunque l’affidamento è collegato all’efficacia del piano, non alla sua formale esistenza.

Sul secondo motivo, il rigetto dell’osservazione volta a consentire un esercizio commerciale di media struttura maggiore è scelta discrezionale adeguatamente argomentata e coerente con le linee della variante, non sindacabile nel merito. Il richiamo alle riserve regionali non giova alla ricorrente: la riserva n. 7e mirava a impedire, tramite la nozione di complesso commerciale, la realizzazione di grandi strutture di vendita in assenza del piano di settore del commercio, e non imponeva affatto al Comune di consentire l’insediamento di medie strutture maggiori. Il ricorso è quindi respinto e le spese sono compensate.