Varianti al progetto definitivo senza CIPE e affidamento sull’esproprio (Cons. Stato n. 1620 del 02.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Le varianti al progetto definitivo di un’opera dichiarata di pubblica utilità che non assumano rilievo sotto l’aspetto localizzativo e non comportino altre sostanziali modificazioni rispetto al progetto approvato possono essere adottate in autonomia dal soggetto attuatore, senza il coinvolgimento del CIPE e degli altri enti. I commi 3 e seguenti dell’art. 169 del d.lgs. n. 163/2006 costituiscono norme di procedura e non comprimono il potere del soggetto attuatore di individuare, in sede di sviluppo del progetto esecutivo, le soluzioni attuative preordinate al miglior perseguimento dell’interesse pubblico. Il decreto di esproprio non notificato non acquisisce efficacia e non determina il passaggio di proprietà, con la conseguenza che non è idoneo a suscitare alcun affidamento e può essere liberamente ritirato dall’amministrazione. La lesione dell’affidamento, ove configurabile, trova tutela nel risarcimento del danno e non nell’illegittimità del provvedimento che rimodula il progetto.

Il Fatto

La società appellante, attiva nella vendita di ricambi e nel movimento merci, impugnava davanti al TAR Lazio la delibera con cui la società concessionaria aveva approvato una variante al progetto definitivo della tratta Napoli-Bari, relativa alla linea Napoli-Cancello. La variante stralciava le uscite di emergenza e i due torrini esterni che avrebbero intercluso l’accesso alle aree residue del compendio aziendale non espropriate.

In precedenza la concessionaria aveva notificato l’ordinanza commissariale di approvazione del progetto definitivo e il decreto di occupazione d’urgenza; la terna dei tecnici aveva determinato l’indennità di esproprio. Il decreto di espropriazione non veniva però notificato alla società e veniva successivamente ritirato in autotutela. Seguivano un nuovo decreto di espropriazione e asservimento e un’ordinanza di occupazione temporanea. Il TAR respingeva i ricorsi e i motivi aggiunti; la società proponeva appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce anzitutto il quadro normativo: l’opera è approvata ai sensi della legge n. 443/2001 e rientra tra gli interventi affidati al Commissario dal d.l. n. 133/2014, convertito nella legge n. 164/2014, che all’art. 1, comma 3, dichiara gli interventi indifferibili, urgenti e di pubblica utilità. La disciplina è quindi derogatoria rispetto al regime ordinario del d.P.R. n. 327/2001.

Sul primo motivo, il Consiglio di Stato condivide la lettura del TAR: l’art. 169 del d.lgs. n. 163/2006 non imbriglia il potere del soggetto attuatore di individuare soluzioni attuative in fase di sviluppo del progetto esecutivo. Le modifiche operate erano marginali e, anzi, in riduzione rispetto al progetto originario, limitandosi a stralciare due opere. Esse non richiedevano l’intervento del CIPE. L’appellante, osserva il Collegio, non ha contestato in modo specifico i passaggi della sentenza sul punto, riproponendo pedissequamente i motivi di primo grado. La soluzione è ritenuta coerente con il principio del risultato codificato dall’art. 1 del d.lgs. n. 36/2023 e con il principio di proporzionalità.

Quanto all’interclusione lamentata, il Collegio rileva che la relazione dei tecnici la prospettava solo in riferimento al progetto e al completamento della procedura ablativa, mai avvenuta. La società non ha provato lo stato di realizzazione delle opere, limitandosi a contestare genericamente i rilievi fotografici prodotti dalla resistente. All’immissione in possesso la concessionaria aveva espressamente lasciato l’uso dell’area alla proprietà, per consentire l’accesso all’attività commerciale.

Il Consiglio di Stato esclude poi la configurabilità di un affidamento meritevole di tutela. Il procedimento espropriativo non è finalizzato all’interesse pretensivo dell’espropriando all’indennizzo, ma all’interesse della collettività alla realizzazione dell’opera. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 19 del 2021, il Collegio distingue il piano della validità degli atti da quello della responsabilità: la lesione dell’affidamento trova tutela nel risarcimento del danno, non nell’illegittimità del provvedimento. L’art. 22, comma 1, lett. f), del d.P.R. n. 327/2001 subordina il passaggio di proprietà alla notifica del decreto: non notificato, l’atto è inefficace e liberamente ritirabile. Trova applicazione la figura del mero ritiro elaborata dalla giurisprudenza amministrativa, sottratta al regime dell’art. 21 nonies della legge n. 241/1990.

Infine, il Collegio esclude l’esproprio mascherato: sulle aree asservite sono previste solo opere in sottosuolo, la copertura della galleria resta ad almeno due metri dalla quota asfalto e il soprassuolo sarà ripristinato. La proprietà resta in capo all’appellante, con i soli limiti tipici della servitù prediale. L’appello è respinto con compensazione delle spese.