Accesso civico generalizzato esclude elaborazione di dati non detenuti in forma aggregata (Cons. Stato n. 5665 del 14.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’accesso civico generalizzato, disciplinato dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, è esercitabile da chiunque, senza necessità di allegare un interesse qualificato. Tuttavia il carattere generale della legittimazione soggettiva non consente un uso svincolato dalle finalità che giustificano l’istituto, restando configurabile l’abuso del diritto quando l’istanza risulti disfunzionale rispetto alle esigenze di trasparenza, partecipazione e controllo diffuso. Il diritto ha ad oggetto dati, informazioni e documenti detenuti dal soggetto destinatario nella concreta configurazione in cui esistono e non può imporre attività di ricerca, selezione, anonimizzazione e aggregazione di informazioni disperse in una pluralità di fonti, né la creazione di un nuovo contenuto informativo. La mera trasmissione storica dei dati ad autorità pubbliche non implica la disponibilità presso il soggetto compulsato di un archivio unitario e immediatamente ostensibile.

Il Fatto

Un praticante avvocato, operante presso uno studio specializzato in azioni risarcitorie per eventi connessi al contagio da SARS-CoV-2, ha rivolto a numerose fondazioni gestori di RSA un’istanza di accesso civico generalizzato. Ha chiesto il numero degli ospiti risultati positivi al tampone nel periodo 2020-2023 e copia dei protocolli anticontagio adottati nel medesimo arco temporale.

Le strutture hanno respinto le richieste ritenendole volte a finalità private e professionali e implicanti la ricerca di dati non in loro possesso. Il TAR Lombardia, Brescia, con la sentenza n. 243/2025, ha respinto gli otto ricorsi riuniti, ravvisando un abuso del diritto e un aggravio organizzativo non sostenibile. Il ricorrente ha proposto appello.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato respinge integralmente il gravame. La Sezione disattende anzitutto la censura sulla violazione del dialogo cooperativo con il richiedente: la questione non era stata proposta davanti al TAR ed è inammissibile per il divieto dei nova sancito dall’art. 104 c.p.a.; nel merito, l’attivazione di forme di interlocuzione collaborativa costituisce mera facoltà organizzativa, non un obbligo giuridico.

Nel merito, il Collegio ribadisce che l’accesso civico generalizzato non richiede una posizione giuridica qualificata. Tuttavia, richiamando l’Adunanza Plenaria n. 10 del 2020, osserva che la legittimazione ampia non esclude la verifica di situazioni di abuso o sviamento dell’istituto.

Decisive risultano le risultanze dell’istruttoria disposta in appello. Le comunicazioni alle autorità sanitarie avvenivano da parte dei singoli medici, tramite flussi informativi destinati alla sorveglianza epidemiologica, senza confluire in archivi interni aggregati. I dati trasmessi restavano nella disponibilità esclusiva delle ATS e del Ministero della Salute. Parimenti, i protocolli anticontagio non erano cristallizzati in un documento unitario, ma risultavano dal progressivo adeguamento delle strutture alle disposizioni succedutesi durante l’emergenza, senza obbligo di conservazione dei protocolli obsoleti.

L’informazione richiesta non è dunque detenuta dagli enti in forma unitaria e immediatamente disponibile: il limite non risiede nell’inesistenza materiale dei dati, ma nella loro mancata aggregazione e sistematizzazione. L’adempimento avrebbe richiesto attività di ricostruzione, selezione, anonimizzazione e classificazione non riconducibile alla mera ostensione. Irrilevanti le raccomandazioni UNEBA e il Survey dell’Istituto Superiore di Sanità, non dimostrativi di una disponibilità aggregata.

Il Collegio richiama le sentenze della Sezione nn. 7982 e 7983 del 2025, rese in fattispecie analoghe. Assume rilievo anche il carattere seriale e standardizzato delle istanze, formulate nei confronti di numerose strutture e riconducibili all’iniziativa di uno studio finalizzata all’acquisizione di elementi per controversie risarcitorie: elemento sintomatico della limitata riconducibilità alle finalità dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013. Il requisito si conferma quindi insussistente anche a prescindere dalla motivazione originaria dei dinieghi.