I pareri legali delle pubbliche amministrazioni sono accessibili solo se procedimentalizzati (Cons. Stato n. 1979 del 11.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
I pareri legali acquisiti dalla pubblica amministrazione sono sottratti alla disciplina dell’accesso documentale ai sensi dell’art. 24, comma 1, lettera a), l. n. 241/1990, in ragione della tutela del segreto professionale desumibile dagli artt. 622 cod. pen., 200 cod. proc. pen., 249 cod. proc. civ. e art. 6 l. n. 247/2012. L’unica deroga al divieto si configura quando il parere abbia avuto una specifica funzione endoprocedimentale, risultando correlato a un procedimento che si conclude con un provvedimento ad esso collegato. Il discrimine è dato dalla cd. procedimentalizzazione del parere: non basta il mero richiamo formale in un provvedimento, occorrendo che il parere riceva rilievo sostanziale nella motivazione. In difetto, l’amministrazione fruisce di una tutela non inferiore a quella di qualsiasi altro soggetto dell’ordinamento.

Il Fatto

La società appellante, proprietaria di un immobile demolito nel comune di Verona e mai ricostruito per effetto di vincoli idraulici, chiede copia di un parere legale reso dall’Avvocatura regionale. Secondo la società, quel parere escluderebbe la perdurante vigenza di un regolamento ottocentesco che impone una fascia di rispetto di venti metri dal fiume Adige, e sarebbe quindi utile per valutare la correttezza delle modalità di ripristino dei luoghi richieste dalla Regione all’esito di un contenzioso definito in senso sfavorevole alla società davanti al Tribunale Superiore delle Acque Pubbliche e alla Cassazione.

La Regione rigetta la prima istanza del 25 ottobre 2024 per difetto di interesse concreto e attuale. La società reitera la richiesta il 17 dicembre 2024, invocando anche il d.lgs. n. 33/2013, e la Regione oppone un secondo diniego il 17 gennaio 2025, fondato sul segreto professionale e sulla riservatezza. Il TAR Veneto, con la sentenza di primo grado, respinge ricorso e motivi aggiunti, ritenendo i pareri legali accessibili solo quando assolvano a una funzione endoprocedimentale. La società propone appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta il primo mezzo, con cui l’appellante contesta la lettura del TAR: la documentazione non sarebbe un parere riservato e mai reso noto, bensì un parere già in qualche modo divulgato; inoltre non riguarderebbe un determinato contenzioso, ma un chiarimento chiesto dalla Direzione regionale per la difesa del suolo.

Il motivo è infondato. Secondo un indirizzo costante, i pareri legali sono esclusi dall’accesso documentale per il principio di tutela del segreto professionale, che impronta il rapporto tra professionista e cliente. La ragione è duplice: salvaguardare la strategia difensiva della parte, che non può essere costretta a rivelare all’avversario gli argomenti con cui intende contrastarne la pretesa, e preservare la riservatezza del rapporto, espressione delle garanzie difensive dell’art. 24 Cost. e del principio di parità delle armi nel processo di cui agli artt. 111 Cost., 6 CEDU e 47 Carta di Nizza.

Il Collegio conferma quindi la lettura del primo giudice: la deroga è ammessa solo in presenza di una specifica funzione endoprocedimentale del parere, correlato a un procedimento che si conclude con un provvedimento ad esso collegato. Il discrimine sta nella procedimentalizzazione del parere, che non si esaurisce nel richiamo formale contenuto in un atto, ma richiede che il parere riceva, sul piano sostanziale, un qualche rilievo nella motivazione del provvedimento. Nel caso concreto l’Unità organizzativa del Genio civile ha dichiarato che non esistono provvedimenti che richiamino quel parere quale atto endoprocedimentale.

Cadono anche gli argomenti di fatto. Dell’asserita diffusione informale del parere non v’è riscontro, né l’appellante indica quando e da chi la bozza sarebbe stata fornita. L’assunto della trasmissione al Comune è smentito dal tenore letterale del parere, che fa espresso riferimento alla sua rilevanza per contenziosi pendenti o futuri.

Il secondo mezzo, con cui l’appellante ripropone le censure di primo grado asseritamente assorbite, è inammissibile per violazione dell’art. 101, comma 2, cod. proc. amm.. Il giudizio di appello è revisio prioris instantiae e impone una critica puntuale ai capi della sentenza impugnata. Il TAR, in realtà, non aveva assorbito alcuna censura, avendo esaminato congiuntamente tutti i motivi: l’appellante si è limitata a riprodurre le doglianze di primo grado senza attaccare le relative argomentazioni. L’appello è respinto, con conferma della sentenza e condanna alle spese.