Assorbimento dei motivi illegittimo se la tutela non è piena e integrale (Cons. Stato n. 7220 del 30.09.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio impugnatorio di legittimità il giudice amministrativo è tenuto a esaminare tutti i motivi, salvo che ricorrano le ipotesi di assorbimento enucleate dall’Adunanza plenaria, riconducibili all’assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia processuale. L’assorbimento è consentito solo quando la parte abbia comunque conseguito una tutela piena; non ricorre quando la declaratoria di inefficacia si fondi su un evento in divenire e i motivi assorbiti siano autonomi e incidano sulla procedura di gara. È sproporzionata e illegittima la misura regolamentare che, nel riprodurre un divieto normativo dichiarato incostituzionale, escluda in modo assoluto e generale gli internet point dall’attività di punto vendita ricarica, sacrificando irragionevolmente la libertà di impresa a fronte di una finalità legittima ma perseguibile con strumenti meno compressivi.

Il Fatto

Gli appellanti, gestori di internet point che svolgono attività di ricarica dei conti di gioco per conto dei concessionari del gioco a distanza, hanno impugnato la determinazione direttoriale dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli del 25 ottobre 2024 e le correlate FAQ, con le quali era stato istituito l’albo dei punti vendita ricarica e ne era stata prevista l’applicazione immediata.

Il TAR Lazio, con la sentenza n. 4391/2025, ha accolto solo il quarto motivo, relativo all’illegittima applicazione immediata della nuova disciplina ai concessionari in proroga tecnica, assorbendo le ulteriori censure per carenza di interesse. Gli esercenti hanno appellato dolendosi dell’assorbimento; l’Agenzia ha proposto appello incidentale avverso la declaratoria di illegittimità del regime transitorio.

La Motivazione della Corte

Il Collegio accoglie il primo motivo dell’appello principale. La decisione di primo grado aveva ritenuto che la declaratoria di inefficacia delle misure avesse eliso l’interesse alla disamina delle altre censure. Tale tesi non regge: l’inefficacia si fondava sull’applicazione anticipata di disposizioni relative a un servizio accessorio rispetto al completamento della procedura ad evidenza pubblica, che era in corso e si è poi conclusa con l’assegnazione delle concessioni. L’evento posto a base della decisione era dunque in divenire e non consentiva di ritenere certa la caduta di interesse.

Richiamando la sentenza dell’Adunanza plenaria n. 5/2015, la Sezione ribadisce che l’assorbimento è ammesso solo nei casi di assorbimento per legge, per pregiudizialità necessaria e per ragioni di economia processuale, evenienze estranee al caso: il ricorso era stato parzialmente accolto, i motivi erano autonomi e il provvedimento non era plurimotivato. L’erroneità dell’assorbimento non determina la nullità della sentenza — Adunanza plenaria n. 2/2026 — e impone al giudice d’appello l’esame del merito.

Nel merito, la Sezione annulla l’art. 6, comma 4, lett. g) della determinazione, che vietava ai punti vendita ricarica l’installazione di apparecchiature connesse a internet. La previsione riproduce la regola dell’art. 7, comma 3-quater, del d.l. n. 158/2012, dichiarata incostituzionale con sentenza n. 104/2025: la finalità di prevenzione della ludopatia è legittima, ma la misura accomuna condotte diversificate ed è sproporzionata, comprimendo la libertà di impresa. Resta fermo il potere dell’Agenzia di apprestare una soluzione di equo contemperamento.

Respinte le ulteriori censure. Il limite settimanale di ricarica in contanti previsto dall’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 41/2024 persegue la tutela della salute e rispetta la delega, secondo il criterio della Corte costituzionale n. 22/2024; la distinzione rispetto agli strumenti tracciati non è irragionevole e l’obbligo è esigibile grazie alle misure informatiche. Il divieto di prelievo è sviluppo coerente del divieto di pagamento della vincita. L’appello incidentale dell’Agenzia è respinto, con conferma dell’illegittimità del doppio regime di entrata in vigore. Spese compensate.