Contributi covid alle strutture accreditate: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 11489 del 01.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
In materia di contributi e sovvenzioni pubbliche la giurisdizione appartiene al giudice ordinario quando il finanziamento è riconosciuto direttamente dalla legge e alla pubblica amministrazione è demandato soltanto il compito di verificare l’effettiva esistenza dei relativi presupposti, senza alcun apprezzamento discrezionale circa l’an, il quid e il quomodo dell’erogazione. La Regione a statuto ordinario che, pur avvalendosi del patrocinio dell’Avvocatura dello Stato, non lo adotti in via generale ed esclusiva non beneficia della disciplina speciale sulla notificazione alle amministrazioni statali, con la conseguenza che è valida la notifica effettuata presso la PEC dell’ente regionale. Il regolamento preventivo di giurisdizione è ammissibile anche in pendenza del giudizio di opposizione a decreto ingiuntivo, perché questo non costituisce decisione nel merito ai sensi dell’art. 41, cod. proc. civ.

Il Fatto

Una società titolare di struttura sanitaria privata accreditata ha ottenuto dal Tribunale di L’Aquila un decreto ingiuntivo nei confronti, in solido, dell’azienda sanitaria locale e della Regione, per il ristoro dei costi fissi sostenuti nel 2020, durante la sospensione delle prestazioni disposta dalla legislazione emergenziale Covid-19.

L’azienda sanitaria ha proposto opposizione, eccependo il difetto di giurisdizione del giudice ordinario in favore del giudice amministrativo, e ha contestato la regolarità della notifica del ricorso alla Regione, effettuata presso la PEC regionale anziché presso l’Avvocatura dello Stato. La società ha quindi promosso regolamento preventivo di giurisdizione. La Regione è rimasta intimata; il Procuratore Generale ha chiesto l’accoglimento.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite hanno anzitutto ritenuto ammissibile il regolamento, richiamando il principio per cui esso non resta escluso dall’emissione del decreto ingiuntivo, che non costituisce decisione di merito ai sensi dell’art. 41, cod. proc. civ. (Sez. Un. n. 22433 del 2018).

È stata poi disattesa l’eccezione di nullità della notifica. La Corte ha ricostruito le tre forme di patrocinio dell’Avvocatura dello Stato: quello obbligatorio, proprio delle amministrazioni statali, che comporta modifiche della disciplina ordinaria quanto alla competenza territoriale e alla notificazione degli atti (art. 144, cod. proc. civ.); quello facoltativo, introdotto dall’art. 107 del d.P.R. n. 616 del 1977; quello sistematico, regolato dall’art. 10, comma 2, della legge n. 103 del 1979. Solo il primo integra un sistema di norme processuali speciali, mentre il patrocinio facoltativo e quello sistematico non modificano la disciplina processuale ordinaria, salvo l’esonero dalla procura alle liti (Sez. Un. n. 8648 del 1996).

La Corte ha ricordato che, nelle Regioni a statuto ordinario, l’istituzione di un servizio legale interno non implica rinuncia al patrocinio dell’Avvocatura dello Stato (Sez. Un. n. 6065 del 2009, n. 8211 del 2004). Nella specie la legge regionale Abruzzo n. 9 del 2000 ha istituito l’Avvocatura regionale e ha reso non esclusivo il patrocinio erariale. Ne deriva che l’amministrazione regionale non versa in regime di patrocinio obbligatorio e non può invocare la disciplina speciale sulle notifiche alle amministrazioni dello Stato.

Nel merito della giurisdizione, le Sezioni Unite hanno applicato i principi già espressi in analoga fattispecie con l’ordinanza n. 15404 del 2024: quando la sovvenzione è riconosciuta direttamente dalla legge e l’amministrazione deve solo verificare i presupposti, senza ponderazione dell’interesse pubblico, la controversia spetta al giudice ordinario. Nel caso concreto la spettanza del contributo deriva dal concorso della disciplina statale, che ha attribuito alle regioni il potere di accordare il ristoro dei costi fissi entro una misura massima predeterminata, e di quella regionale, che ha riconosciuto il diritto delle strutture che versino nelle condizioni previste. La liquidazione era ancorata a criteri predefiniti ex lege, con conseguente radicamento della giurisdizione in capo al giudice ordinario.

Il ricorso è stato quindi accolto, con declaratoria della giurisdizione del giudice ordinario e rimessione al giudice del merito della decisione sulle spese.