Danno da ritardo e perdita di chance fuori dall’attività discrezionale (Cons. Stato n. 4685 del 29.05.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il danno da ritardo risarcibile ai sensi dell’art. 2-bis, comma 1, l. n. 241/1990 e dell’art. 30, comma 4, c.p.a. presuppone la lesione dell’interesse sostanziale al bene della vita e non del solo interesse strumentale al rispetto dei termini procedimentali. Il danno da mero ritardo non è risarcibile ove il provvedimento sia stato adottato con contenuto di diniego. Il giudizio prognostico sulla spettanza del bene della vita è ammesso solo in presenza di attività amministrativa vincolata, restando escluso quando residuino margini di discrezionalità, come conferma l’art. 31, comma 3, c.p.a. La responsabilità dell’amministrazione per l’esercizio di funzioni pubbliche è di natura aquiliana e non è riconducibile al contatto sociale qualificato. La domanda di perdita di chance, avendo petitum e causa petendi diversi dalla domanda di risarcimento dell’utilità finale, costituisce domanda nuova e non è proponibile per la prima volta in appello.

Il Fatto

Una società ha agito in primo grado per l’accertamento dell’illegittimità del silenzio serbato dal Comune in relazione a una diffida avente ad oggetto la conclusione di un accordo di programma per un intervento di edilizia residenziale con cessione di alloggi in favore dell’ente locale. La società ha chiesto altresì l’annullamento della nota che ha definito in senso negativo la conferenza di servizi e la condanna dell’amministrazione al risarcimento dei danni.

Il TAR ha dapprima dichiarato l’improcedibilità della domanda di accertamento del silenzio per sopravvenuta carenza di interesse, per poi respingere il ricorso con sentenza definitiva. La società ha proposto appello, chiedendo la riforma della decisione e censurando il mancato riconoscimento del danno da inerzia e da mero ritardo.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ricostruisce le tre distinte fattispecie tradizionalmente ricondotte alla formula danno da ritardo: il provvedimento favorevole adottato in ritardo; la mancata adozione del provvedimento richiesto; il mero ritardo rispetto al termine, con provvedimento di diniego non impugnato. A ciascuna corrispondono rimedi differenti.

Per le prime due ipotesi opera la responsabilità civile dell’amministrazione ex art. 2-bis, comma 1, l. n. 241/1990. Il Collegio chiarisce che il fattore temporale è mero nesso causale tra fatto e lesione: oggetto di tutela non è l’interesse formale al rispetto dei termini, ma l’interesse sostanziale-finale al bene della vita. Occorre quindi verificare in via pregiudiziale che l’esercizio illegittimo del potere abbia leso un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo di ottenere.

Per il danno da mero ritardo la giurisprudenza prevalente esclude il risarcimento, richiamando Cons. Stato, Ad. plen., n. 7/2021 e Ad. plen., n. 7/2005. Nel caso concreto la spettanza del bene della vita non ricorre, con conseguente infondatezza del motivo.

Quanto al contatto sociale qualificato, il Collegio richiama Ad. plen. n. 7/2021: la responsabilità dell’amministrazione è aquiliana, non da inadempimento, e la relazione con il privato è caratterizzata da supremazia, non da parità. Il giudizio prognostico è poi escluso in presenza di discrezionalità, trovando conferma nell’art. 31, comma 3, c.p.a.

Il Collegio rileva che l’unica categoria astrattamente rilevante sarebbe la perdita di chance, ma la relativa domanda non è stata proposta in primo grado. Essa integra domanda nuova per petitum e causa petendi, inammissibile per il divieto di ius novorum in appello. Infine, l’assenza di prova del danno non può essere sopperita dal metodo acquisitivo, operando pienamente l’art. 2697, primo comma, c.c. L’appello è respinto, con condanna dell’appellante alle spese.