Frazionamento artificioso degli impianti fotovoltaici e poteri di verifica del GSE (Cons. Stato n. 5687 del 15.07.2026)

Principi di diritto (Massima)
I provvedimenti con cui il G.S.E. dispone la decadenza dagli incentivi fotovoltaici non appartengono né al paradigma sanzionatorio né a quello dell’autotutela, ma costituiscono espressione di un potere di verifica, accertamento e controllo di natura doverosa e a esito vincolato. Il richiamo all’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, operato dall’art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28 del 2011 per effetto del d.l. n. 76 del 2020, amplia le garanzie procedimentali ma non assimila strutturalmente la decadenza all’annullamento d’ufficio. Il divieto di artato frazionamento degli impianti è specifica declinazione del divieto di abuso del diritto, immanente nell’ordinamento, e non è introdotto dal d.m. 5 maggio 2011. L’indebita percezione di incentivi fondata su tale frazionamento è oggettivamente priva di causa giustificativa, sicché l’operatore non può invocare né legittimo affidamento né tutela proprietaria ex art. 1 del 1° Protocollo addizionale alla CEDU per conservare benefici non dovuti.

Il Fatto

Una società titolare di un parco fotovoltaico composto da numerosi impianti, ciascuno di potenza inferiore a 50 kW e dotato di autonomo codice POD, ha chiesto e ottenuto dal G.S.E. l’ammissione alle tariffe incentivanti del secondo Conto energia, invocando il regime transitorio del Salva Alcoa di cui all’art. 1-septies del d.l. n. 105 del 2010. La realizzazione dell’intero complesso, di potenza superiore a 5 MW, era stata assentita con un’unica autorizzazione regionale.

All’esito di un procedimento di verifica avviato nel 2019, il Gestore ha ritenuto che si trattasse di un unico campo fotovoltaico artificiosamente frazionato e ha adottato numerosi provvedimenti di decadenza, riconoscendo contestualmente le inferiori tariffe del terzo Conto energia. Il TAR Lazio ha respinto il ricorso della società, che ha proposto appello al Consiglio di Stato.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta congiuntamente i motivi sul potere esercitato dal G.S.E. e ne respinge la riconduzione all’autotutela. I provvedimenti di decadenza esprimono un potere doveroso e vincolato, non soggetto al paradigma dell’art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 se non nei limiti dei presupposti richiamati dalla novella del 2020. Il regime transitorio dell’art. 56, comma 8, del d.l. n. 76 del 2020 non si applica ai procedimenti in esame, in corso già dal 2019, perché si tratta di decadenza e non di annullamento d’ufficio.

Il potere di vigilanza non giustifica però superficialità istruttorie. Il Collegio chiarisce che, una volta concluso positivamente il procedimento, il riesame degli stessi elementi non indotto da nuove emersioni, da omissioni informative o da false rappresentazioni deve seguire i canoni dell’autotutela. Nel caso concreto il G.S.E. non ha rivalutato materiale già esaminato, ma ha accertato attraverso il sopralluogo l’inadeguatezza originaria della documentazione: le fotografie non corrispondevano allo stato dei luoghi e, alla data del 31 dicembre 2010, mancavano collegamenti elettrici in ingresso agli inverter, cavidotti e pannelli.

Quanto al Salva Alcoa, il Collegio conferma che l’ultimazione dei lavori non poteva dirsi raggiunta nell’accezione richiesta dalla procedura operativa pubblicata dal Gestore, che menziona espressamente collegamenti e cavi elettrici. La società ha ammesso di aver utilizzato foto non riferite al momento dell’ultimazione, rivendicando la buona fede della scelta: ciò priva di fondamento la censura sul tardivo rilievo.

Sul terzo motivo, il Collegio ribadisce l’infondatezza della tesi secondo cui il divieto di artato frazionamento sarebbe stato introdotto solo con il d.m. 5 maggio 2011. Il divieto è principio immanente, riconducibile all’abuso del diritto, e la norma del 2011 ha mera funzione ricognitiva. Ai fini probatori bastano fatti gravi, precisi e concordanti: la riconducibilità a un medesimo centro di interessi, la vicinanza delle aree e la comunanza del titolo autorizzativo. L’autonomia dei POD perde rilievo a fronte di indici di unicità sostanziale.

Né sussiste l’invasione delle attribuzioni regionali: il Gestore non ha sindacato l’autorizzazione unica, ma l’ha valorizzata quale indice di unitarietà del progetto. Infine, il Collegio esclude la lesione del legittimo affidamento e del diritto di proprietà ex art. 1 del 1° Protocollo CEDU: l’ampiezza della nozione di bene non tutela vantaggi patrimoniali indebitamente conseguiti, e l’operatore professionale non può invocare errore scusabile sull’esistenza di un divieto generale. L’appello è respinto, con compensazione delle spese.