La gestione di bar e catering in un complesso immobiliare pubblico è concessione di servizi, non di beni (TAR Lazio n. 11010 del 15.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
L’affidamento a un privato della gestione di servizi di caffetteria e catering all’interno di un complesso immobiliare di proprietà pubblica costituisce concessione di servizi, non concessione di beni, quando l’assegnazione degli spazi ha carattere accessorio e subordinato rispetto all’oggetto principale dell’affidamento, che si incentra sull’erogazione del servizio a un pubblico di utenti, con rischio di gestione gravante sull’operatore economico. Il criterio discriminante tra componente beni e componente servizi va individuato negli obiettivi di fondo perseguiti dall’amministrazione concedente: se questi travalicano il mero utilizzo ordinario del bene, qualificano il rapporto in termini di servizio. Ne consegue l’applicazione della disciplina del d.lgs. n. 36/2023, ivi inclusi i requisiti di competenza della commissione giudicatrice e la valutazione circa l’opportunità di richiedere il piano economico-finanziario.

Il Fatto

Una società impugnava la propria esclusione dalla procedura competitiva, indetta da una fondazione per l’affidamento degli spazi destinati ad attività di caffetteria e catering presso un complesso immobiliare di proprietà pubblica, nonché la successiva aggiudicazione in favore di un’altra impresa. L’offerta tecnica della ricorrente aveva riportato un punteggio insufficiente al superamento della soglia di sbarramento prevista dall’avviso di manifestazione di interesse, determinandone l’espulsione dalla gara. Con il ricorso, integrato da motivi aggiunti, la società contestava i punteggi attribuiti, la modalità di applicazione della formula di riparametrazione e, in via subordinata, la qualificazione stessa della procedura come concessione di beni anziché di servizi.

La fondazione sosteneva infatti di aver correttamente configurato l’operazione come contratto “attivo”, assoggettato ai soli principi generali di evidenza pubblica ai sensi dell’art. 13, comma 5, d.lgs. n. 36/2023, non ritenendo applicabile il Codice dei contratti pubblici. La ricorrente, all’opposto, deduceva la violazione dell’art. 185 del d.lgs. n. 36/2023 per assenza di competenze specifiche dei commissari e per la mancata previsione di un progetto di fattibilità e di un piano economico-finanziario, chiedendo l’annullamento dell’intera gara.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale ha preliminarmente scrutinato le censure relative alla valutazione dell’offerta tecnica, richiamando il consolidato principio per cui il giudizio della commissione giudicatrice è espressione di discrezionalità tecnica insindacabile nel merito, salvo che risulti inficiato da macroscopici errori di fatto, illogicità o irragionevolezza manifesta. Nel caso di specie, i giudizi espressi per ciascun subcriterio sono risultati puntualmente motivati e ancorati ai parametri della lex specialis, senza profili di arbitrarietà, con conseguente reiezione delle doglianze.

Quanto alla riparametrazione, il Collegio ha precisato che la fissazione di una soglia di sbarramento risponde all’esigenza di verificare il possesso di uno standard qualitativo minimo. Correttamente la stazione appaltante ha applicato la formula di riparametrazione solo alle offerte che avevano superato tale soglia, poiché una diversa applicazione avrebbe obliterato la funzione stessa dello sbarramento. Le censure avverso la formula sono state invece dichiarate inammissibili per difetto di interesse, attesa l’avvenuta esclusione della ricorrente.

In relazione alla qualificazione della procedura, il Tribunale ha accolto il motivo di gravame. Richiamando la giurisprudenza amministrativa, ha rilevato che il versamento di un canone da parte del concessionario e l’obbligo di eseguire lavori di adeguamento dei locali non escludono la natura di pubblico servizio dell’attività esercitata, atteso che il concessionario si remunera sugli utenti e assume su di sé il rischio di impresa. Nel caso di specie, l’assegnazione degli spazi risultava del tutto accessoria rispetto all’oggetto principale dell’affidamento, incentrato sui servizi di caffetteria e catering.

L’errata qualificazione ha prodotto conseguenze rilevanti: la mancata pubblicazione del bando nella Gazzetta Ufficiale, la nomina di una commissione priva dei requisiti di elevata qualificazione richiesti dall’art. 185, comma 6, d.lgs. n. 36/2023 e l’omessa valutazione circa l’opportunità di richiedere il piano economico-finanziario. Il Tribunale ha pertanto disposto l’annullamento integrale degli atti della procedura selettiva, ivi compresa l’aggiudicazione, condannando la fondazione e la controinteressata alla refusione delle spese di lite.