Mutamento di destinazione d’uso senza opere in zona A: serve il titolo (Cons. Stato n. 6321 del 05.08.2026)

Principi di diritto (Massima)
Il mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante di un immobile o di una singola unità immobiliare non richiede necessariamente l’esecuzione di opere edilizie, potendo consistere nella mera utilizzazione per una funzione diversa da quella originaria. Ai sensi dell’art. 23-ter, comma 1, d.P.R. n. 380/2001, è rilevante ogni forma di utilizzo che assegni l’immobile ad una diversa categoria funzionale tra quelle elencate (residenziale, turistico-ricettiva, produttiva e direzionale, commerciale, rurale). In zona omogenea A, il cambio di destinazione da abitativo a terziario-direzionale, sub specie di studio professionale, integra una modificazione urbanistica potenzialmente idonea ad incrementare il carico urbanistico. In assenza di titolo, anche se attuato senza opere, il mutamento è illecito e impone il ripristino dell’originaria utilizzazione.

Il Fatto

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui Roma Capitale gli ha ingiunto la demolizione delle opere realizzate in due immobili situati in zona omogenea A, ricadente nel centro storico. L’originario ricorrente era proprietario di una delle due unità e conduttore dell’altra; aveva accorpato i due immobili realizzando un vano di collegamento e aveva adibito una delle unità a studio professionale, con cambio di destinazione da residenziale a servizio alla persona.

Il TAR Lazio aveva rigettato il ricorso, con compensazione delle spese. L’appellante ha dedotto l’eccesso di potere per travisamento dei fatti e difetto di istruttoria, sostenendo che non fosse dimostrata la destinazione residenziale originaria e che una utilizzazione temporanea e reversibile come studio professionale, senza alterazione strutturale, non integrasse un mutamento d’uso.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato muove dall’art. 10, comma 1, lett. c), d.lgs. n. 380/2001, che subordina a permesso di costruire gli interventi di ristrutturazione edilizia che, limitatamente agli immobili in zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d’uso. Il mutamento rilevante è definito dall’art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, introdotto dal d.l. n. 133/2014: è tale ogni forma di utilizzo diversa da quella originaria, anche senza opere, purché comporti l’assegnazione ad una diversa categoria funzionale.

La Corte richiama la nuova formulazione dell’art. 23-ter introdotta dal d.l. n. 69/2024, che distingue i mutamenti senza opere (soggetti a s.c.i.l.a.) da quelli con opere (per i quali resta necessario il permesso di costruire). Il principio è confermato dall’art. 32, comma 1, lett. a), d.P.R. n. 380/2001, che qualifica come variazione essenziale il mutamento implicante variazione degli standards urbanistici.

Sul piano giurisprudenziale, il Collegio richiama l’orientamento secondo cui il mutamento non autorizzato, anche senza opere, dà luogo a variazione essenziale sanzionabile se implica modifica degli standards, con citazione di Cons. Stato, VI, n. 3803 del 2020 e Cons. Stato, VI, n. 238 del 2020. Rileva il cambio da abitativo a terziario-direzionale, che ricomprende gli studi professionali.

Nel caso concreto, il passaggio da abitazione a studio professionale è potenzialmente idoneo ad incrementare il carico urbanistico, per la frequentazione di personale e clientela, circostanza confermata dal contratto di locazione. La contestazione sull’originaria destinazione residenziale è tardiva, perché formulata per la prima volta in appello, oltre che smentita dal contratto. Irrilevante la mancanza di opere stravolgenti: il mutamento senza titolo resta illecito e l’immobile deve tornare all’originaria utilizzazione, con demolizione del vano di collegamento e divieto di usi che comportino frequentazione del pubblico, salva la futura regolarizzazione. L’appello è rigettato, con integrale compensazione delle spese.