PAS e disponibilità dell’area: sufficiente il contratto preliminare ad effetti anticipati (Cons. Stato n. 9891 del 15.12.2025)

Principi di diritto (Massima)
Ai fini del perfezionamento della procedura abilitativa semplificata, l’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 28/2011 richiede la sola disponibilità degli immobili interessati dall’impianto, senza imporre la titolarità di un diritto reale o personale di godimento. La verifica va condotta in concreto, avendo riguardo ai poteri di fatto assicurati al proponente e non al tipo negoziale astrattamente utilizzato. È pertanto idoneo il contratto preliminare che, pur differendo l’immissione nel possesso alla stipula del definitivo, conferisca al promissario i poteri necessari per compiere sopralluoghi, rilievi e verifiche funzionali al conseguimento del titolo autorizzatorio. Le condizioni sospensive apposte alla stipula del definitivo non incidono sull’immediata efficacia del negozio quanto ai poteri di godimento strumentali all’iter amministrativo.

Il Fatto

La società ricorrente presenta istanza di P.A.S. per realizzare un impianto fotovoltaico di potenza pari a 1,5 MW su un’area nel Comune di Bassano Romano. Il Comune adotta una determina con cui intima il divieto di esecuzione dell’intervento, rilevando la carenza della piena disponibilità immediata dei terreni: a suo avviso il contratto preliminare di costituzione del diritto di superficie trasmesso non costituirebbe titolo valido.

La società impugna la determina davanti al TAR Lazio, che respinge il ricorso con sentenza breve. Il primo giudice esclude l’idoneità del preliminare, non ravvisandovi un diritto reale o personale di godimento né i presupposti del preliminare ad effetti anticipati, ritiene irrilevante l’omesso rilascio dei certificati di destinazione urbanistica e nega il contrasto con il diritto eurounitario. Propone appello la società soccombente; il Comune resiste chiedendo la conferma.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla lettera dell’art. 6, comma 2, del d.lgs. n. 28/2011, che riconosce la legittimazione a presentare la P.A.S. al proprietario o a chi abbia la disponibilità degli immobili. La norma è volutamente generica: non specifica se la relazione con il bene debba qualificarsi come possesso, detenzione o altro, né chiarisce se basti un diritto di credito idoneo a generare un’aspettativa giuridicamente qualificata. Tale genericità risponde a una finalità di semplificazione: consente di differire la formalizzazione degli impegni negoziali al momento del perfezionamento dell’iter autorizzatorio, secondo lo schema della fattispecie a formazione progressiva.

Il Collegio richiama il proprio orientamento in materia di autorizzazione unica (Cons. Stato, sez. V, 2 luglio 2012, n. 3860), secondo cui non è esigibile dall’imprenditore la prova della proprietà del terreno, essendo sufficiente quella dell’effettiva disponibilità. Il principio è esteso alla P.A.S., che si fonda su dichiarazione privata anziché su provvedimento.

Da qui la regola operativa: la verifica della disponibilità non va condotta in astratto sul tipo negoziale, ma in concreto, accertando se l’accordo conferisca i poteri necessari ad eseguire gli adempimenti e le operazioni richieste per il buon esito del procedimento. Non occorre la piena immissione nel possesso, essendo sufficienti poteri di godimento più circoscritti, come il diritto di eseguire rilievi, sopralluoghi e scavi. Parimenti, il preliminare è idoneo a garantire in futuro la piena disponibilità, anche mediante il rimedio dell’art. 2932 cod. civ. Il Collegio richiama l’analogo indirizzo formatosi sull’art. 11 del d.P.R. n. 380/2001 (Cons. Stato, sez. VI, 29 marzo 2021, n. 2627).

Applicando tali principi, i poteri riconosciuti al promissario nel contratto esaminato — accesso per verifiche di fattibilità, esecuzione di sopralluoghi e indagini, realizzazione delle servitù di elettrodotto — risultano sufficienti. Quanto alle condizioni sospensive, il Collegio precisa che il loro effetto è limitato all’obbligo di stipula del definitivo e non osta all’immediata efficacia del contratto rispetto ai poteri strumentali all’iter amministrativo. Il primo motivo è dunque fondato; gli altri restano assorbiti. L’appello è accolto, la sentenza riformata e la determina comunale annullata, con condanna del Comune alle spese del doppio grado.