Accordi urbanistici e factum principis: impossibile il 2932, no risarcimento (TAR Emilia-Romagna n. 591 del 11.09.2024)

Principi di diritto (Massima)
La sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ. deve riprodurre il medesimo assetto di interessi del contratto preliminare, senza introdurvi modifiche; non può essere emessa quando sopravvenienze abbiano reso irrealizzabile quel programma. La sopravvenienza normativa che impone la drastica riduzione del consumo di suolo integra factum principis e, in difetto di colpa del debitore pubblico, esclude la responsabilità per l’inadempimento. La domanda di risarcimento o di indennizzo fondata sull’occupazione sine titulo di un immobile, ancorché originata da un accordo urbanistico, non ha a oggetto immediato l’accordo e fuoriesce dalla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

Il Fatto

Una società costruttrice aveva ceduto gratuitamente al Comune un complesso immobiliare destinato a polo di servizi, ottenendo in cambio, con accordo ex art. 18 L.R. Emilia Romagna n. 20/2000, il riconoscimento di diritti edificatori per complessivi 15.600 mq. di superficie utile. Una parte dei diritti veniva assegnata nel comparto C.2.12; il resto doveva essere attribuito con il primo POC.

Secondo la ricorrente il Comune non avrebbe trasferito gratuitamente le aree su cui far atterrare la capacità edificatoria, non avrebbe riconosciuto 5.376 mq. di S.U. e avrebbe continuato a godere del compendio oltre il termine pattuito. La società chiedeva l’adempimento, la sentenza ex art. 2932 cod. civ., il risarcimento del danno e, in subordine, l’indennizzo per ingiustificato arricchimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ricostruisce il quadro normativo sopravvenuto: la L.R. n. 24/2017 impone il contenimento del consumo di suolo entro il 3 per cento del territorio urbanizzato. In attuazione, il Comune ha ridotto di quasi il 70 per cento la cubatura residenziale in area libera e, con il terzo POC, ha distribuito i residui diritti ad altri ambiti.

Su questa base il TAR nega la sentenza costitutiva. Richiamando Cass., Sez. II, n. 5961/2024 e Cass., Sez. II, n. 22011/2022, ribadisce che il provvedimento deve riprodurre l’assetto di interessi pattuito: non può sostituire la controprestazione concordata con una somma di denaro. Essendo saturata la quota di suolo consumabile, l’esatto adempimento è divenuto impossibile.

Quanto al risarcimento, la responsabilità è contrattuale ma non oggettiva; la colpa attiene alla conservazione della possibilità di adempiere (Cass., Sez. III, n. 38089/2021). L’impedimento derivante dalla nuova legge urbanistica non è imputabile al Comune e integra factum principis (TAR Sardegna, Sez. I, n. 192/2019). Il termine pattuito, poi, non era essenziale e la ricorrente non aveva impugnato il secondo POC né attivato i rimedi disponibili: opera l’art. 1227 cod. civ.

Nessuna responsabilità da contatto sociale qualificato sussiste, perché l’accordo era subordinato a condizione sospensiva di recepimento e la proposta di accordo operativo non fu mai autorizzata dal Consiglio. Quanto alle aree acquistate a titolo oneroso, la mancata messa a disposizione non è contestata, ma la ricorrente ha fallito l’onere della prova del quantum, producendo una perizia di parte in luogo degli atti di compravendita (Cass., Sez. II, n. 29610/2023).

Le domande su occupazione sine titolo e arricchimento senza causa esulano dalla giurisdizione esclusiva: la fonte dell’obbligo è una condotta illecita priva di collegamento diretto con l’accordo, non ravvisandosi esercizio di potere autoritativo (Corte cost. n. 35/2010). Il ricorso è quindi inammissibile in parte qua e infondato nel resto, con compensazione delle spese.