Revoca incentivi GSE: serve l’autotutela se il controllo è successivo (Cons. Stato n. 739 del 28.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Una volta che il GSE abbia ammesso l’operatore agli incentivi all’esito di un procedimento di verifica sostanziale del progetto e delle richieste di certificazione, il successivo riesame dei medesimi elementi non integra esercizio del potere di decadenza, ma autotutela. La decadenza presuppone, secondo la ricostruzione dell’Adunanza Plenaria n. 18 del 2020, dichiarazioni o documenti non veri, l’inadempimento di condizioni e obblighi del beneficio o la sopravvenuta carenza dei requisiti. Fuori da queste ipotesi l’amministrazione deve rispettare i presupposti dell’art. 21-nonies legge n. 241/1990, compreso il termine ragionevole di diciotto mesi decorrente dal 28 agosto 2015. È illegittimo il diniego di incentivazione fondato sul solo mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della domanda.

Il Fatto

La società appellante aveva ottenuto dal GSE l’accoglimento di numerose richieste di verifica e certificazione dei risparmi energetici, con emissione di titoli di efficienza energetica. Nel 2016 e nel 2017 aveva collocato i titoli sul mercato, incassando complessivamente € 6.604.548,47. Nel gennaio 2018 il GSE avviava un controllo documentale, assegnando trenta giorni, poi prorogati di altri trenta, per la produzione di documentazione integrativa.

Non avendo ricevuto quanto richiesto, il GSE dichiarava la decadenza dagli incentivi e chiedeva la restituzione di € 10.107.810,64. Il TAR Lazio respingeva il ricorso, qualificando l’atto come esercizio di un potere di verifica doveroso ed a esito vincolato e negando l’applicazione dell’art. 42, commi 3-bis e 3-ter, d.lgs. n. 28/2011 per il comportamento ostativo dell’operatore. Da qui l’appello.

La Motivazione della Corte

Il Collegio affronta la qualificazione dell’atto con cui il GSE, dopo aver ammesso il privato al beneficio, ne contesti la carenza dei presupposti e disponga il recupero. Richiamata la contrapposizione tra l’orientamento che riconduce l’atto alla decadenza ex art. 42 d.lgs. n. 28/2011 e quello che lo colloca nell’autotutela, il Consiglio di Stato aderisce al secondo, formatosi presso la Seconda Sezione, escludendo la necessità di rimettere la questione all’Adunanza Plenaria.

Il criterio distintivo è individuato nell’affidamento del privato. Esso non è tutelabile quando il beneficio sia stato conseguito su dichiarazioni o documenti non veri; è invece presente quando l’amministrazione abbia valutato e ritenuto sussistenti i presupposti, ingenerando il convincimento della spettanza del bene della vita e poi riesamini la situazione pervenendo a conclusione opposta.

La Sezione richiama la propria giurisprudenza (Cons. Stato n. 7461 del 2024, n. 2433 del 2025, n. 3981 del 2025, n. 8122 del 2024, n. 5999 del 2025, n. 6512 del 2021): non è legittimo il diniego fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale non previsto al momento della richiesta, perché si imporrebbe ex post al privato un onere non conoscibile, con effetto a sorpresa e in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, legge n. 241/1990.

Nel caso concreto la contestazione riguardava la pretesa carenza documentale a corredo delle richieste già approvate, senza alcuna deduzione di falsità delle dichiarazioni, inadempimento o sopravvenuta carenza dei requisiti. Trattandosi di vero annullamento d’ufficio, i presupposti di legge non risultavano rispettati: il procedimento era stato avviato oltre il termine ragionevole di diciotto mesi.

L’appello è quindi accolto con portata assorbente rispetto agli altri motivi, la sentenza di primo grado riformata, il ricorso introduttivo accolto e i provvedimenti gravati annullati. Le spese del doppio grado sono compensate per la peculiarità della controversia.