Silenzio inadempimento sull’istanza plurima e diniego implicito della parte non esaminata (TAR Toscana n. 1261 del 17.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La pubblica amministrazione ha il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e motivato ai sensi degli artt. 2 e 3 della legge n. 241/1990 quando sia stata presentata un’istanza dal privato. L’accoglimento esplicito di una sola delle domande contenute in un’istanza plurima non integra diniego implicito delle altre, quando le richieste siano tra loro compatibili: il provvedimento implicito è configurabile solo se l’atto adottato o la condotta tenuta siano del tutto incompatibili con un diverso contenuto provvedimentale, sì da rendere quella determinazione l’unica conseguenza ragionevolmente possibile. In difetto, si perfeziona il silenzio inadempimento e il giudice amministrativo accerta l’illegittimità dell’inerzia, ordina l’adozione di un provvedimento espresso entro termine perentorio e nomina il commissario ad acta per il caso di perdurante inerzia.

Il Fatto

Nel gennaio 2023 il Comune rilasciava a due titolari di posteggio fuori mercato le rispettive autorizzazioni per l’esercizio del commercio su area pubblica di tipo A, valide sino al 2032 e limitate alla vendita di soli palloncini e pupazzi gonfiabili. Con istanze del giugno 2025 i due commercianti chiedevano la modifica delle autorizzazioni sotto due profili: l’ampliamento dell’oggetto della vendita ai giocattoli e giochi per bambini e l’estensione dei giorni di attività.

Il servizio competente dava atto dell’esito della concertazione e annunciava una proposta di delibera sul solo profilo temporale. Il Consiglio comunale, con successiva deliberazione, disponeva esclusivamente l’estensione dei turni. I ricorrenti reiteravano l’istanza sul profilo merceologico e, non avendo ottenuto risposta, proponevano due ricorsi per l’accertamento del silenzio inadempimento, chiedendo la condanna dell’ente a provvedere e la nomina di un commissario ad acta. Il Comune sosteneva che la deliberazione e la nota del servizio integrassero un rigetto implicito della domanda merceologica. Le cause, riunite, erano trattenute in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Tribunale muove dall’art. 2, comma 1, della legge n. 241/1990, che impone alla pubblica amministrazione il dovere di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, e dal successivo art. 3, che prescrive l’indicazione dei presupposti di fatto e delle ragioni giuridiche. Si tratta di una garanzia fondamentale per il privato, che solo di fronte a un pronunciamento esplicito e motivato può acquisire piena consapevolezza dell’azione amministrativa e agire in giudizio. Il Collegio richiama la giurisprudenza secondo cui, in assenza di un termine speciale, opera il termine generale di trenta giorni, oltre il quale l’inerzia configura silenzio inadempimento (TAR Lombardia, Milano, I, n. 3109 del 2025; Cons. Stato, IV, n. 9110 del 2025; Cons. Stato, III, n. 6765 del 2024).

Nel caso concreto i ricorrenti erano titolari di una situazione differenziata di interesse pretensivo, fondata sulle autorizzazioni possedute, e il termine per provvedere era certamente decorso. Le note del servizio non costituivano determinazioni conclusive, limitandosi ad annunciare una proposta al Consiglio e a dare atto dell’esito, non vincolante, della concertazione: si trattava di atti endoprocedimentali, che richiedevano una determinazione provvedimentale esplicita e motivata su tutti gli aspetti domandati.

Il punto centrale riguarda la pretesa configurabilità di un diniego implicito. La giurisprudenza ammette il provvedimento implicito solo quando emerga in modo inequivocabile un collegamento tra l’atto adottato o la condotta tenuta e la determinazione che se ne vuole ricavare (Cons. Stato, IV, n. 176 del 2026). Nel caso di specie l’estensione dei giorni di attività, unica determinazione assunta, ben avrebbe potuto conciliarsi con l’accoglimento della richiesta di vendita dei giocattoli: essa non è dunque sintomatica in modo univoco del rigetto dell’istanza merceologica, né ne spiega le ragioni.

Il Tribunale osserva che la tesi opposta condurrebbe a ritenere che, ogni volta in cui il privato proponga un’istanza plurima concernente facoltà non incompatibili, l’accoglimento esplicito di una sola domanda determini la reiezione implicita di tutte le altre. Così si esonererebbe l’amministrazione dall’obbligo di motivazione proprio nelle fattispecie in cui la reciproca compatibilità delle richieste esclude che l’accoglimento dell’una giustifichi la reiezione dell’altra. I ricorsi, riuniti, sono pertanto accolti: il Tribunale accerta l’illegittimità del silenzio, ordina di provvedere con atto espresso entro trenta giorni dalla notifica e nomina commissario ad acta, per l’ulteriore inerzia, il Prefetto di Lucca. Le spese seguono la soccombenza dell’amministrazione.