Violazione del diritto UE come annullabilità e non nullità dell’atto amministrativo (Cons. Stato n. 9338 del 20.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La contrarietà di un provvedimento amministrativo al diritto dell’Unione europea, sia essa diretta sia indiretta, si risolve in un vizio di violazione di legge e determina la semplice annullabilità dell’atto, non la sua nullità. Ne deriva l’onere di impugnare il provvedimento entro il termine di decadenza di sessanta giorni, con la conseguenza che, in difetto, esso diviene inoppugnabile. Il vizio non è più contestabile oltre termine né attraverso l’impugnazione degli atti a valle, quando questi si limitino a dare esecuzione a un credito già accertato. Il carattere definitivo della decisione amministrativa costituisce corollario del principio di certezza del diritto, di rango eurounitario, e il diritto dell’Unione non impone in via di principio all’amministrazione di riesaminare un atto divenuto definitivo.

Il Fatto

Un’azienda agricola impugna davanti al TAR Lombardia, sezione staccata di Brescia, la comunicazione con cui l’AGEA le chiede il pagamento di oltre un milione e mezzo di euro a titolo di prelievo supplementare, interessi e oneri di riscossione per le campagne 2000-2001, 2002-2003, 2005-2006, 2006-2007 e 2007-2008. Chiede inoltre la cancellazione dell’iscrizione ipotecaria relativa alla campagna 2006-2007.

Il TAR accoglie parzialmente il ricorso. Respinge la domanda per la campagna 2002-2003, coperta da giudicato di merito sfavorevole; dichiara improcedibile quella per il 2000-2001, essendo intervenuta una pronuncia di annullamento con rinvio all’amministrazione; accoglie il ricorso per le campagne 2005-2006, 2006-2007 e 2007-2008, coperte solo da pronunce di perenzione e non da giudicati di merito, disponendo la disapplicazione del diritto interno incompatibile con il diritto dell’Unione. L’AGEA appella limitatamente a questa parte della decisione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ribalta l’impostazione del primo giudice. Osserva che l’atto impugnato è un’intimazione di pagamento riferita a debenze già accertate: non un autonomo atto impositivo, ma un invito prodromico all’esecuzione forzata. Come tale è impugnabile unicamente per vizi propri, con l’conseguenza che non possono dedursi censure che avrebbero dovuto essere rivolte all’originario atto di accertamento.

Il nucleo argomentativo riguarda la qualificazione del vizio. La violazione del diritto eurounitario, al pari della violazione di legge domestica e persino del caso del provvedimento incostituzionale, si risolve in un motivo di annullabilità e non di nullità. Se il provvedimento non è tempestivamente impugnato, il vizio non è più contestabile oltre termine, né è contestabile impugnando formalmente atti a valle. Il Collegio richiama Cons. St. n. 5041 del 2021, ove si è precisato che a essere incompatibile con le sentenze della Corte di Giustizia non è la norma attributiva del potere, ma una delle disposizioni che ne disciplinano le modalità di esercizio, con la conseguente decadenza dalla possibilità di far valere i motivi di doglianza.

Richiama altresì Cons. St. n. 6335 del 2022, secondo cui la natura autoritativa del provvedimento non viene meno se la disposizione attributiva del potere è dichiarata incostituzionale o si manifesta in contrasto con il diritto europeo, a maggior ragione quando il contrasto riguarda una regola sui criteri di legittimo esercizio del potere. Da ciò discende un duplice ordine di conseguenze: sul piano processuale l’onere di impugnazione entro il termine di decadenza, pena l’inoppugnabilità; sul piano sostanziale l’obbligo per l’amministrazione di dare corso all’atto, salvo l’esercizio del potere di autotutela.

Il Collegio precisa poi che nel caso di specie non è mai stata formulata alcuna domanda di intervento in autotutela, sicché ogni disquisizione sul dovere di provvedere esula dal perimetro del giudizio. Il carattere definitivo della decisione amministrativa, acquisito alla scadenza dei termini di ricorso, è diretto corollario del principio di certezza delle situazioni giuridiche: il diritto comunitario non esige che un organo amministrativo sia in linea di principio obbligato a riesaminare una decisione definitiva, secondo Corte Giust. Kuhne & Heitz del 13 gennaio 2004.

Nello stesso senso vengono richiamate le sentenze Randstad del 21 dicembre 2021 e Hoffmann-La Roche del 7 luglio 2022, che, nel riaffermare i principi di autonomia procedurale degli Stati membri e del rispetto dei criteri di effettività ed equivalenza, non pongono in discussione che un atto amministrativo continui a spiegare i propri effetti, salvi i possibili profili risarcitori. L’appello è quindi accolto e il ricorso di primo grado integralmente respinto, con compensazione delle spese del doppio grado.