Ammissibile la donazione modale del comune per interesse pubblico (Corte dei Conti Sez. contr. Lombardia n. 131 del 03.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il comune può disporre dei propri beni per donazione modale, non essendovi nell’ordinamento un divieto espresso alla capacità di donare degli enti pubblici. Il principio di redditività e di valorizzazione onerosa del patrimonio non configura una regola assoluta: la cessione gratuita è ammissibile ove persegua un interesse pubblico di rango equivalente o superiore a quello realizzato mediante lo sfruttamento economico del bene. La scelta tra gestione onerosa e attribuzione gratuita è rimessa alla valutazione discrezionale dell’amministrazione, che deve esplicitare le ragioni della liberalità in un’adeguata motivazione, nel rispetto del canone di funzionalizzazione all’interesse pubblico. In sede consultiva il sindacato della Corte resta circoscritto ai profili generali e astratti, non potendo estendersi al merito delle determinazioni gestionali.

Il Fatto

Il comune istante, dopo aver deliberato nel 2023 la cessione e aver costituito, con scrittura privata non autenticata e non trascritta, un diritto di superficie in favore di un ente privato su un’area già destinata a servizi, aveva visto l’ente beneficiario realizzare un fabbricato, accatastato in capo allo stesso comune.

Per regolarizzare la titolarità dei rispettivi diritti reali, le parti intendevano stipulare un atto pubblico di trasferimento della proprietà superficiaria per novantanove anni, mantenendo in capo al comune la proprietà dell’area ai sensi dell’art. 952 c.c. Il sindaco ha quindi chiesto se il comune possa effettuare una donazione in favore di un soggetto privato che da anni svolge una funzione di interesse pubblico, vincolando l’impiego del bene donato a tale funzione, o se l’atto sia precluso dal principio di valorizzazione onerosa dei beni disponibili.

La Motivazione della Corte

La Sezione ha anzitutto verificato i requisiti di ammissibilità del quesito ex art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003. Sotto il profilo soggettivo la richiesta è ammissibile, provenendo dal sindaco quale legale rappresentante dell’ente ai sensi dell’art. 50 TUEL. Sotto il profilo oggettivo, la funzione consultiva resta circoscritta alla materia della contabilità pubblica e non può riferirsi a casi concreti o ad atti gestionali già adottati o da adottare, per non risolversi in un’ingerenza nell’attività amministrativa. Il parere è pertanto reso nei soli profili generali e astratti, restando riservata all’amministrazione ogni determinazione concreta e la relativa responsabilità.

Nel merito, la Corte ha richiamato la definizione di donazione dell’art. 769 c.c. e la disciplina dell’onere di cui all’art. 793 c.c., che consente di gravare la liberalità di un vincolo di scopo. Ha poi escluso che una preclusione alla capacità di donare dell’ente pubblico possa desumersi dalle norme in tema di gestione e valorizzazione del patrimonio, tra cui gli artt. 119 e 97 della Costituzione e le disposizioni richiamate in materia di dismissione onerosa.

Nessuna di tali previsioni, osserva la Sezione, indica l’atto di disposizione onerosa quale unica modalità di gestione del patrimonio. Le norme che consentono la disposizione gratuita di beni pubblici, come l’art. 71, comma 2, del d.lgs. n. 117/2017, possono leggersi non come deroghe di stretta interpretazione, ma come applicazione di un opposto principio generale che non limita la capacità di agire dell’ente.

Il Collegio non ignora gli orientamenti contabili che hanno affermato l’incompatibilità della donazione modale con il principio di redditività, ma da tale premessa non fa discendere un divieto assoluto. Richiama la giurisprudenza civile, che riconosce in generale la capacità di donare degli enti pubblici, precisando che per essi lo spirito di liberalità deve avere di mira il pubblico interesse. La rinuncia al corrispettivo è dunque una via legittimamente percorribile quando realizzi superiori finalità pubbliche.

La Corte conclude che il ricorso alla donazione modale da parte di un comune non è precluso, né in linea generale né in concreto, ove diretto a ripristinare la corrispondenza tra stato di diritto e stato di fatto. Le ragioni della liberalità restano rimesse alla valutazione discrezionale dell’amministrazione, che deve esplicitarle in un’adeguata motivazione.