L’accordo di programma prevale sul regolamento generale e sul canone maggiorato (Cons. Stato n. 5207 del 30.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
In caso di difformità tra una normazione generale e un accordo specificamente negoziato tra le parti, prevale il contenuto dell’atto negoziato, anche a tutela della buona fede dei contraenti. L’amministrazione che ha assunto l’impegno di realizzare a proprie spese determinate opere non può successivamente traslarne il costo sul concessionario, neppure sotto forma di maggiorazione del canone demaniale. La pretesa di recuperare gli investimenti già posti a carico dell’ente, oltre a violare l’accordo di programma, altera l’equilibrio economico del rapporto concessorio e si risolve in un inadempimento contrattuale. Non integra aiuto di stato vietato dall’art. 107 TFUE il finanziamento pubblico di interventi migliorativi su un bene demaniale, quando ad esso corrispondano obblighi equivalenti assunti dal futuro concessionario e l’affidamento avvenga mediante procedura competitiva.

Il Fatto

Un’Autorità di Sistema Portuale rilasciava una concessione demaniale marittima quarantennale per la costruzione e la gestione di un approdo turistico, determinando il canone in misura comprensiva di una maggiorazione per gli investimenti pubblici eseguiti sull’area (c.d. Tariffa P). La concessionaria impugnava l’atto nella parte relativa a tale maggiorazione, deducendo il contrasto con l’accordo di programma del 2007, che aveva posto a carico dell’Autorità il costo delle opere.

Il TAR Toscana accoglieva il ricorso. L’Autorità proponeva appello, reiterando le eccezioni di difetto di giurisdizione, di decadenza e di acquiescenza e contestando nel merito la prevalenza dell’accordo sul regolamento generale.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge tutti i motivi. Sul difetto di giurisdizione osserva che oggetto del giudizio non è la mera quantificazione del canone, ma i criteri seguiti dall’amministrazione nel rideterminarlo: una valutazione discrezionale che radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm. A identica conclusione conduce la contestata esecuzione dell’accordo di programma, materia riconducibile all’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, cod. proc. amm.

Sul versante della decadenza, la Corte rileva che la concessionaria aveva proposto un’azione di accertamento dell’inesistenza della pretesa creditoria, soggetta al solo termine prescrizionale ordinario ex art. 2946 cod. civ. La delibera del Comitato di Gestione costituiva comunque un atto endoprocedimentale di valenza consultiva, privo di autonoma lesività, essendo la vulnerazione patrimoniale prodotta solo con il provvedimento conclusivo del 2024, tempestivamente impugnato.

Quanto all’acquiescenza, la doppia sottoscrizione del contratto non è comportamento univoco: era stata preceduta da una riserva di impugnazione comunicata via PEC e la firma era necessaria per dare efficacia alla concessione. L’istituto, quale deroga eccezionale al diritto di difesa, esige condotte significative ed eloquenti, non equivoche.

Nel merito, il Collegio conferma la prevalenza dell’accordo di programma del 2007 sul regolamento generale, anche in forza di un principio latente nell’ordinamento di tutela della buona fede. L’Autorità aveva assunto un autovincolo a finanziare le opere con risorse proprie, utilizzando i fondi ex legge n. 166/2002. La traslazione parziale dei costi avrebbe comportato un aumento quarantennale di circa 1.300.000 euro, pari al 12% dell’investimento, con indebita alterazione dell’equilibrio economico del rapporto.

Respinta è anche la tesi della disapplicazione per contrasto con l’art. 107 TFUE: l’allegazione è generica e non prova l’idoneità a falsare la concorrenza; agli impegni pubblici corrispondevano obblighi equivalenti della controparte e l’affidamento è avvenuto mediante procedura competitiva, secondo la lezione della sentenza Altmark del 24 luglio 2003, causa C-280/00. Il quinto motivo, infine, è smentito dalla stessa Tariffa P, che ha natura recuperatoria, mentre il sesto è mal posto, non potendo la prassi prevalere su precisi accordi negoziali.