Atto unilaterale d’obbligo tra urbanistica negoziata e giurisdizione del giudice amministrativo (TAR Marche n. 757 del 13.10.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’atto unilaterale d’obbligo che il privato sottoscrive nell’ambito di procedimenti urbanistici, condizionandone l’esito, integra un accordo procedimentale ai sensi dell’art. 11 legge n. 241/1990 e radica la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, anche in forza dell’art. 133, comma 1, lett. a), n. 2) e lett. f), c.p.a.. Gli impegni di cessione di aree per urbanizzazioni primarie e secondarie non costituiscono liberalità priva di causa, ma corrispettivo di un vantaggio urbanistico conseguito dal privato, con la conseguenza che la loro inattuazione configura inadempimento ingiustificato. Il rimedio costitutivo ex art. 2932 c.c. può essere disposto solo dopo l’esecuzione del frazionamento delle aree da trasferire.

Il Fatto

Una società presentava al Comune un piano di lottizzazione relativo a un comparto classificato come zona artigianale di espansione. Nel corso del procedimento manifestava l’interesse a una diversa destinazione urbanistica, valutata favorevolmente dall’amministrazione nell’ambito di una variante generale al PRG in corso di predisposizione. In tale contesto la società sottoscriveva un atto unilaterale d’obbligo con cui si impegnava a cedere gratuitamente un’area destinata a verde attrezzato per lo sport e a realizzare una strada di accesso, entro termini collegati all’efficacia della variante.

Approvata la variante secondo le aspettative della società, questa restava inerte. Il Comune la diffidava, quindi agiva in giudizio chiedendo l’accertamento dell’inadempimento e la condanna all’esecuzione degli obblighi ex artt. 2931 e 2932 c.c. e artt. 30 e 34 c.p.a.. La società eccepiva il difetto di giurisdizione, la carenza di interesse del Comune e la nullità dell’atto per illiceità della causa.

La Motivazione della Corte

Il Collegio respinge l’eccezione di difetto di giurisdizione. L’atto unilaterale è intervenuto nell’ambito di più procedimenti amministrativi, condizionandone l’esito: ha orientato la variante generale al PRG, conclusasi secondo gli interessi della società, e ha inciso sul procedimento di approvazione del piano di lottizzazione, poi abbandonato. Da qui la riconduzione dell’atto agli accordi procedimentali ex art. 11 legge n. 241/1990, richiamando Cons. Stato, Sez. II, n. 579/2021 e n. 2773/2021, e la giurisdizione esclusiva anche ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a., nel fenomeno dell’urbanistica negoziata.

Quanto alla pretesa carenza di interesse del Comune, il Tribunale rileva un’inversione delle posizioni soggettive: non è l’amministrazione ad aver abbandonato l’iniziativa, ma la società, che ha perso interesse imprenditoriale pur conservando i vantaggi acquisiti. La regola pacta sunt servanda, propria delle convenzioni urbanistiche cui l’atto va assimilato, non è scalfita dall’abbandono del progetto.

Respinta anche l’eccezione di nullità per assenza di causa: gli obblighi riguardano proprio l’esecuzione di opere di urbanizzazione, segnatamente la cessione di un’area a verde attrezzato per lo sport (urbanizzazione secondaria ex art. 16, comma 8, d.P.R. n. 380/2001) e la realizzazione di una strada (urbanizzazione primaria ex art. 16, comma 7, d.P.R. n. 380/2001). Né sussiste illiceità della causa: l’atto ha carattere anticipatorio di obblighi che la società avrebbe comunque dovuto assumere per l’iniziativa lottizzatoria.

Il Collegio accoglie quindi il ricorso, ma in via non definitiva: allo stato può essere accertato solo l’inadempimento ingiustificato. La pronuncia costitutiva ex art. 2932 c.c. potrà intervenire solo dopo il frazionamento delle aree, da eseguirsi a cura della società entro 120 giorni, con esecuzione sostitutiva del Comune in caso di inerzia e anticipazione delle spese quantificate provvisoriamente in € 1.500. Il Tribunale dispone inoltre istruttoria con deposito di visura ipocatastale aggiornata e rinvia al definitivo le ulteriori pronunce, fissando per il prosieguo l’udienza pubblica del 16 dicembre 2026.