Convenzione urbanistica, inadempimento e assenza di gravità irrilevante (Cons. Stato n. 7956 del 03.10.2024)

Principi di diritto (Massima)
Quando il Comune agisce in giudizio per ottenere l’esecuzione in forma specifica degli obblighi assunti dal privato con una convenzione urbanistica, ai sensi dell’art. 2931 cod. civ. e dell’art. 133, comma 1, lett. a) n. 2 e lett. f) c.p.a., la domanda non è subordinata alla valutazione della gravità dell’inadempimento. Tale valutazione opera esclusivamente sul piano della risoluzione del contratto, ai sensi dell’art. 1455 cod. civ., e resta estranea alla domanda di adempimento. Il privato, inoltre, non può invocare a giustificazione del proprio inadempimento un provvedimento amministrativo che abbia inciso sui presupposti della convenzione senza averlo impugnato, divenendo così inoppugnabile. Le obbligazioni pattuite in materia di opere di urbanizzazione e di interventi di rilevanza sociale devono essere eseguite nei termini risultanti dal cronoprogramma allegato alla convenzione.

Il Fatto

Il Comune convenne in giudizio davanti al TAR Lombardia, sede di Brescia, una società immobiliare, in sede di giurisdizione esclusiva, per accertare l’inadempimento agli obblighi assunti con una convenzione urbanistica attuativa di un Programma Integrato di Intervento e per ottenerne l’esecuzione in forma specifica. In particolare, il Comune chiese la condanna della società a completare le opere di urbanizzazione primaria e secondaria, a eseguire la manutenzione straordinaria di un edificio comunale, ad adempiere alle obbligazioni di carattere sociale, a prestare un nuovo fideiussore in sostituzione di quello divenuto insolvente e a risarcire il danno.

Il TAR accolse in parte il ricorso, condannando la società all’adempimento degli obblighi convenzionali e rigettando le ulteriori domande. La società propose appello, lamentando l’omesso esame dell’allegato inadempimento del Comune e la violazione delle norme sul riparto dell’onere della prova.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato ha respinto l’eccezione di improcedibilità dell’appello per asserita acquiescenza della società. Le delibere propedeutiche all’accordo del 30 luglio 2021 stabilivano espressamente che la proposta della società non comportava rinuncia alle azioni legali in corso: la società aveva dato corso agli obblighi solo per evitare l’adempimento coattivo.

Nel merito, il primo motivo è stato dichiarato infondato. Non vi è prova che la variante al piano di governo del territorio abbia inciso sull’inadempimento degli obblighi convenzionali. L’assunto della società è apparso frutto di tautologia, privo di supporto probatorio, e la variante non è stata impugnata, divenendo inoppugnabile.

Il secondo motivo ha dato luogo al principio centrale. La società riteneva che il giudice di primo grado non avesse considerato la natura non grave dell’inadempimento. La Corte ha ritenuto la censura infondata: il Comune ha agito non per la risoluzione degli obblighi, ma per il loro corretto e integrale adempimento. Rispetto a tale domanda è estranea ogni indagine sulla gravità dell’inadempimento, prevista dall’art. 1455 cod. civ. unicamente in ipotesi di risoluzione.

Il terzo motivo è stato respinto sul rilievo che gli artt. 14 e 15 della convenzione impongono l’ultimazione delle opere nei termini del cronoprogramma aggiornato, che la società ha disatteso: i parcheggi entro il 30 settembre 2015, i tratti di pista ciclabile entro il 31 marzo 2012, i lavori di ristrutturazione entro il 31 dicembre 2014, la fideiussione contestuale alla stipula e la sua sostituzione immediata dopo il fallimento del garante originario.

Il quarto motivo è stato disatteso in forza dell’art. 12 della convenzione, che prevedeva il versamento di un importo a titolo di ulteriore standard qualitativo, non eseguito. Il quinto motivo è stato respinto perché l’art. 15 della convenzione indicava in modo sufficientemente specifico gli interventi, non eseguiti nel termine, e perché le prove offerte per la messa a disposizione del locale all’associazione risultavano generiche, non avendo la società assolto all’onere probatorio. L’appello è stato quindi rigettato, con compensazione delle spese.