Cavalli animali d’affezione: la proposta di legge che vieta la macellazione

La proposta di legge che riconosce cavalli, asini, muli e gli altri equidi come animali d’affezione arriva il 26 ottobre 2026 nell’Aula della Camera. Vieta la macellazione e punisce chi la pratica con la reclusione da dieci mesi a sei anni. Il dossier del Servizio Studi segnala due punti da chiarire; il confronto con le norme in vigore ne apre altri.

Cosa prevede la proposta di legge sugli equidi?

Riconosce gli equidi come animali d’affezione e vieta di destinarli al macello. Il testo base è la proposta di legge C. 2187, presentata l’8 gennaio 2025 dalla deputata Luana Zanella e da altri firmatari.

La Commissione Agricoltura l’ha esaminata con le proposte abbinate C. 48, C. 2270 e C. 2585, l’ha adottata come testo base il 13 ottobre e ha chiuso l’esame il 20. La Commissione Giustizia, chiamata a esprimersi proprio sulle sanzioni, non ha dato parere, come Affari costituzionali e Bilancio.

Il testo della proposta ha sei articoli:

• l’art. 1 riconosce come animali d’affezione cavallo, pony, asino, mulo, bardotto e gli ibridi con la zebra, e ne vieta in tutta Italia la macellazione, l’esportazione o l’importazione per la macellazione e l’uso per produrre carne, pelli, pelliccia o farmaci;
• lo stesso articolo vieta di impiegarli in attività che comportano «esercizi innaturali, pericolosi, stressanti o dannosi per l’equilibrio psico-fisico o contrari alla dignità degli animali stessi»;
• l’art. 2 istituisce presso le aziende sanitarie locali (ASL) un registro anagrafico degli equidi: i detentori devono iscriverli entro sei mesi e ogni animale è indicato come «Non Dpa – non destinati alla produzione alimentare»;
• gli artt. 3, 4 e 5 regolano la riconversione degli allevamenti destinati alla produzione alimentare, l’affidamento degli animali in esubero a enti senza scopo di lucro, centri di recupero e strutture di pet therapy (terapie assistite con animali), e un fondo di 6 milioni di euro l’anno per il 2025, il 2026 e il 2027;
• l’art. 6 fissa le sanzioni penali e amministrative.

Il dossier del Servizio Studi per l’Aula descrive il testo base e non segnala modifiche approvate in Commissione. È documentazione tecnica per i parlamentari, non una posizione della Camera.

Oggi in Italia si possono macellare i cavalli?

Sì, negli stabilimenti autorizzati e con alcune eccezioni. I reati del codice penale contro gli animali non si applicano ai casi previsti dalle leggi speciali, tra l’altro, su allevamento, trasporto e macellazione (art. 19-ter delle disposizioni di coordinamento del codice penale). L’esenzione vale solo se l’attività rispetta le regole di settore (Cass. pen. n. 27668/2026). Macellare fuori dagli stabilimenti autorizzati è reato (Cass. pen. Sez. III n. 31895/2026).

L’esclusione dal macello, oggi, riguarda il singolo animale. Il documento di identificazione di ogni equide indica se è destinato alla produzione di alimenti (Dpa) oppure no. Se non lo è, non può essere macellato per il consumo umano.

Per i cavalli sportivi la regola è già più severa. È vietato macellare gli animali non più impiegati in attività sportive, «fatta eccezione per l’abbattimento umanitario» (art. 19, comma 6, d.lgs. n. 36/2021).

I numeri della Banca dati nazionale dell’anagrafe zootecnica riportati nel dossier:

• al 31 agosto 2026 risultano macellati 14.670 equidi, di cui 12.044 cavalli e 1.227 asini;
• la Puglia concentra il 36,13% delle macellazioni, seguita da Emilia-Romagna (20,04%) e Veneto (11,99%);
• le macellazioni mensili sono scese da 5.809 nel gennaio 2012 a 1.779 nell’agosto 2026, di cui 1.489 di animali di provenienza italiana.

Che cosa significa, per il diritto, «animale d’affezione»?

Non c’è una definizione unica, e la proposta non ne introduce una: elenca le specie. Dal 2022 la Costituzione affida alla legge dello Stato «i modi e le forme di tutela degli animali» (art. 9 Cost.). Le leggi, però, usano espressioni diverse:

• la legge n. 281 del 1991 parla di animali di affezione e ne affida la tutela allo Stato;
• la Convenzione europea ratificata con la legge n. 201 del 2010 chiama animale da compagnia quello tenuto dall’uomo «presso il suo alloggio domestico, per suo diletto e compagnia»;
• il codice civile vieta ai regolamenti di condominio di proibire gli «animali domestici» (art. 1138 c.c.).

La tutela penale, invece, non dipende dalla qualifica: i reati dell’art. 544-ter c.p. (maltrattamento) e dell’art. 727 c.p. (abbandono e detenzione incompatibile con la natura dell’animale) valgono già per i cavalli. Per il maltrattamento basta un’apprezzabile diminuzione dell’integrità dell’animale, anche senza malattia: lo ha ribadito la Cassazione per equini tenuti senza cure né vaccini (Cass. pen. Sez. III n. 14225/2026). Per la detenzione incompatibile contano anche meri patimenti, e basta la negligenza (Cass. pen. n. 37675/2025).

La qualifica conta invece altrove: le guardie zoofile delle associazioni protezionistiche, per esempio, esercitano funzioni di polizia giudiziaria soltanto per gli animali d’affezione (art. 6 della legge n. 189 del 2004; Cass. pen. n. 14824/2026). Con la proposta, quei poteri si estenderebbero agli equidi. Il testo non dice se agli equidi si applicherebbe anche la legge quadro del 1991: la questione è aperta.

Che pene rischierebbe chi macella un cavallo?

La reclusione da dieci mesi a sei anni e la multa da 30.000 a 100.000 euro. La stessa pena vale per chi esporta o importa equidi per la macellazione e per chi li impiega nelle attività vietate dall’art. 1, comma 3. È aumentata se dal fatto deriva un danno per la salute dell’animale.

Per ogni altra violazione, salvo che il fatto costituisca reato, si applica una sanzione amministrativa da 20.000 a 50.000 euro. Vale, per esempio, per chi non iscrive l’animale nel registro entro sei mesi o non comunica entro un mese un passaggio di proprietà, un trasferimento, un decesso o la nascita di un puledro.

Per confronto, nel codice penale chi uccide un animale per crudeltà o senza necessità è punito con la reclusione da sei mesi a tre anni e con la multa da 5.000 a 30.000 euro; se usa sevizie, da uno a quattro anni e da 10.000 a 60.000 euro (art. 544-bis c.p.). Chi organizza spettacoli che comportano sevizie o strazio per gli animali rischia da quattro mesi a due anni (art. 544-quater c.p.). Sono le pene in vigore dopo la legge 6 giugno 2025, n. 82, che ha riformato i reati contro gli animali.

Il Servizio Studi chiede inoltre di definire meglio quali esercizi siano vietati dal comma 3, oppure di rinviare il dettaglio a un atto di rango secondario, come un regolamento. Il punto pesa, perché il divieto è punito con la reclusione. Il codice penale richiede che il fatto punito sia «espressamente preveduto come reato dalla legge» (art. 1 c.p.), e la Costituzione riserva alla legge la scelta di cosa punire (art. 25 Cost.).

Oggi l’impiego di animali nelle manifestazioni richiede un’autorizzazione: in Toscana la rilascia il Comune (TAR Toscana n. 1203/2025). E i reati del codice contro gli animali non si applicano all’attività circense né alle manifestazioni storiche e culturali autorizzate dalla Regione (art. 19-ter). Il testo non dice come il nuovo reato si coordinerebbe con queste regole.

Il registro degli equidi presso le ASL si aggiunge all’anagrafe che esiste già?

Non è chiaro, e lo segnala lo stesso Servizio Studi. L’anagrafe degli equidi esiste già ed è gestita dal Ministero della salute (art. 13 della legge n. 167 del 2017). Chi detiene equini deve identificarli e registrarli nella Banca dati nazionale (art. 9 del d.lgs. n. 134 del 2022), secondo il regolamento (UE) 2016/429 sulla sanità animale.

La proposta istituisce un registro presso ogni ASL, i cui dati vanno all’anagrafe del Ministero, ma non dice se la nuova procedura sostituisce quella vigente o si aggiunge a essa.

C’è anche un vincolo europeo. Per pecore e capre, il giudice amministrativo ha chiarito che gli obblighi europei di identificazione valgono anche per gli animali tenuti per compagnia, se la specie non è tra gli animali da compagnia elencati dai regolamenti europei (TAR Liguria n. 675/2026). Chiamare gli equidi animali d’affezione non basterebbe, da solo, a sottrarli a quegli obblighi.

Il divieto di importare ed esportare cavalli per il macello rispetta il diritto europeo?

La questione è aperta, e il dossier non la affronta. Il Trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE) vieta tra gli Stati membri le restrizioni quantitative all’importazione e all’esportazione e le misure di effetto equivalente (art. 34 e art. 35 TFUE). Ammette però divieti giustificati dalla tutela della vita degli animali, purché non siano una discriminazione arbitraria o una restrizione dissimulata al commercio (art. 36 TFUE).

Il giudice amministrativo usa lo stesso metro: ha ritenuto legittimo il blocco temporaneo delle esportazioni di farmaci deciso dall’Agenzia italiana del farmaco, perché adeguato e proporzionato alla tutela della salute (TAR Lazio n. 4519/2026). Il divieto della proposta, però, è permanente e protegge gli animali, non la salute: dovrà reggersi su una giustificazione propria.

Il Trattato riconosce gli animali come esseri senzienti (art. 13 TFUE), ma l’Unione regola la macellazione degli equidi, non la vieta (regolamento (CE) n. 1099/2009).

Che cosa cambierebbe, se la proposta diventasse legge?

L’esclusione dal macello, oggi annotata animale per animale, diventerebbe una regola per tutti gli equidi. Fin qui il fatto. Quella che segue è un’interpretazione.

La direzione è coerente con le norme degli ultimi anni, dai cavalli sportivi alla riforma del 2025, e con il calo delle macellazioni. Il testo, però, arriva in Aula con nodi che il dossier in parte segnala e in parte no:

• la proporzione delle pene: macellare un cavallo in uno stabilimento autorizzato costerebbe fino a sei anni di reclusione, contro i quattro previsti per chi uccide un animale con sevizie, e una comunicazione in ritardo almeno 20.000 euro;
• la precisione del divieto di esercizi «innaturali» o «stressanti», punito con la reclusione, e il suo rapporto con circhi e manifestazioni autorizzate;
• il doppio registro, che si sommerebbe agli obblighi europei di identificazione;
• il fondo, che stanzia risorse anche per il 2025, anno ormai chiuso, e il divieto di importare ed esportare animali per il macello, da giustificare davanti al diritto europeo.

I documenti, invece, non dicono quanto costerebbe il divieto: il dossier non ha dati su macelli, posti di lavoro e animali in esubero, né spiega se 6 milioni l’anno bastino. E il testo non vieta la vendita di carne equina macellata all’estero: con i dati disponibili non si può dire se il divieto ridurrebbe il consumo o sposterebbe la macellazione oltre confine.

Sul piano pratico, oggi non cambia nulla. La discussione del 26 ottobre è il primo passaggio in Aula; il testo può essere modificato e, per diventare legge, deve essere approvato anche dal Senato (art. 70 Cost.). Se passasse così com’è:

• chi detiene un equide, a qualunque titolo, dovrebbe iscriverlo al registro dell’ASL entro sei mesi e comunicare ogni evento entro un mese;
• allevatori e macelli della filiera alimentare dovrebbero riconvertire l’attività;
• maneggi, organizzatori di manifestazioni e chi impiega cavalli per lavoro dovrebbero fare i conti con un divieto penale dai contorni ancora incerti;
• la Puglia, dove avviene oltre un terzo delle macellazioni, sarebbe la regione più esposta.

Fonti

• Camera dei deputati, Servizio Studi, Norme per la tutela degli equidi e loro riconoscimento come animali di affezione, Dossier n. 563/1, Elementi per l’esame in Assemblea, 23 ottobre 2026
• Proposta di legge C. 2187 (Zanella e altri), presentata l’8 gennaio 2025, e scheda dei lavori
• Proposte di legge abbinate C. 48, C. 2270 e C. 2585
• Costituzione, art. 9, art. 25 e art. 70
• Legge 14 agosto 1991, n. 281
• Legge 20 luglio 2004, n. 189, art. 6
• Legge 4 novembre 2010, n. 201
• Legge 20 novembre 2017, n. 167, art. 13
• Legge 6 giugno 2025, n. 82
• Regio decreto 28 maggio 1931, n. 601, art. 19-ter (disposizioni di coordinamento del codice penale)
• Decreto legislativo 28 febbraio 2021, n. 36, art. 19
• Decreto legislativo 5 agosto 2022, n. 134, art. 9
• Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 13, art. 34, art. 35 e art. 36
• Regolamento (CE) n. 1099/2009
• Regolamento (UE) 2016/429

Riferimenti normativi

• Art. 1138 c.c. – Regolamento di condominio
• Art. 1 c.p. – Reati e pene: disposizione espressa di legge
• Art. 544-bis c.p. – Uccisione di animali
• Art. 544-quater c.p. – Spettacoli o manifestazioni vietati
• Art. 544-ter c.p. – Maltrattamento di animali
• Art. 727 c.p. – Abbandono di animali