Fiscalizzazione dell’abuso edilizio e proporzionalità, fuori il diritto UE (Cons. Stato n. 9447 del 25.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
La sanzione pecuniaria alternativa alla demolizione, prevista dall’art. 33, comma 2, d.P.R. n. 380/2001, non ha natura penale e assolve a una funzione meramente ripristinatoria: essa opera sul soggetto che ha la disponibilità del bene, a prescindere dall’autore materiale dell’abuso. La materia dell’edilizia e dell’urbanistica, ivi compresa la fiscalizzazione dell’abuso, non rientra nelle competenze dell’Unione europea e non costituisce attuazione del diritto UE ai sensi dell’art. 51 CDFUE. Ne consegue l’inapplicabilità dei principi di proporzionalità della pena e di proporzionalità rispetto al diritto di proprietà elaborati dalla giurisprudenza sovranazionale. Il giudice nazionale non è tenuto a disporre il rinvio pregiudiziale quando la questione è irrilevante per la definizione del giudizio.

Il Fatto

La societa appellante ha impugnato l’ordinanza con cui il Comune ha irrogato la sanzione amministrativa pecuniaria, alternativa alla demolizione, per l’abusivo cambio di destinazione d’uso da alberghiero a residenziale di un immobile. L’immobile era stato destinato ad albergo-pensione con concessione in sanatoria del 1998; la societa comunicava la cessazione dell’attivita nel 2002 e presentava nel 2004 istanza di condono per il ripristino della destinazione residenziale. Il Comune respingeva le istanze e, accertata l’impossibilita di riduzione in pristino senza pregiudizio per la parte legittimamente edificata, determinava la sanzione in base ai valori OMI.

Il TAR Emilia Romagna respingeva il ricorso e negava il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia per difetto di rilevanza. La societa proponeva appello deducendo la violazione dell’art. 267 TFUE e l’eccesso di potere per travisamento dei fatti. Le amministrazioni intimate eccepivano l’inammissibilita e l’infondatezza del gravame.

La Motivazione della Corte

Il Collegio dichiara in via preliminare il difetto di legittimazione passiva dei funzionari evocati in giudizio, osservando che la rappresentanza processuale dell’ente locale compete, in difetto di diversa previsione statutaria, esclusivamente al Sindaco e al Presidente della Provincia ai sensi dell’art. 50 d.lgs. n. 267/2000. Rileva inoltre che la societa non ha impugnato i capi della sentenza di primo grado concernenti i cinque motivi di ricorso: su tali capi si è formato il giudicato interno.

Nel merito, l’appello è dichiarato infondato. La Corte precisa che la materia dell’edilizia e dell’urbanistica non rientra tra quelle di competenza dell’Unione e richiama la giurisprudenza sovranazionale (Corte di giustizia, grande sezione, 6 ottobre 2021, C-561/19; Corte di giustizia, 6 marzo 2014, C-206/13). L’art. 191 TFUE non è invocabile dai privati per escludere l’applicazione di una normativa nazionale e manca una disciplina UE adottata ai sensi dell’art. 192 TFUE. Il richiamo alla sentenza C-205/20 sul distacco dei lavoratori è giudicato inconferente.

Quanto alla proporzionalità, la Corte esclude che le misure di repressione degli abusi edilizi violino l’art. 49, par. 3, CDFUE, l’art. 17 CDFUE e l’art. 1 del prot. 1 CEDU, richiamando CEDU, grande camera, 28 giugno 2018, G.I.E.M. e Corte EDU, 4 agosto 2020, Kaminskas. Allo Stato spetta un ampio margine di apprezzamento. La sanzione pecuniaria condivide la finalita ripristinatoria dell’ordine di demolizione (Ad. Plen. 8 marzo 2024, n. 3; Cons. Stato, sez. II, 13 luglio 2023, n. 6865) e si applica in via eccezionale e derogatoria su richiesta dell’interessato.

Da ultimo, la Corte osserva che l’appellante lamenta una sproporzione assoluta dell’importo senza indicare il diritto sacrificato. Il raffronto tra la stima del CTU civile e quella della Commissione provinciale è inidoneo, per la diversa finalita estimativa. La sanzione risulta determinata secondo i criteri dell’art. 33 d.P.R. n. 380/2001, in misura proporzionata all’aumento di valore dell’immobile. L’appello è respinto con condanna alle spese.