Decadenza dagli incentivi consolidata: la ripetizione dell’indebito appartiene al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 21797 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., in materia di controversie concernenti la produzione di energia non si estende alla domanda di restituzione di somme indebitamente percepite a titolo di incentivi quando il provvedimento di decadenza, che ne costituisce il presupposto, si sia consolidato, non essendo più oggetto di contestazione. In tale evenienza, il potere amministrativo deve ritenersi esaurito e il provvedimento di decadenza assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile, sottratto a ogni ulteriore scrutinio. Ne consegue che la pretesa restitutoria, fondata sull’art. 2033 c.c., si configura come una ordinaria azione di ripetizione di indebito oggettivo, basata su un diritto soggettivo di credito, e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, il quale è tenuto a prendere atto del provvedimento in senso meramente ricognitivo, senza sindacarne la legittimità.

Il Fatto

La società ricorrente, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al regime di incentivazione del c.d. “Primo Conto Energia”, era stata destinataria, nel 2017, di un provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti adottato dal Gestore dei Servizi Energetici, all’esito di un’attività di verifica che aveva accertato talune violazioni. L’impugnazione di tale provvedimento era stata respinta sia dal T.A.R. che dal Consiglio di Stato, con sentenza del 2022, che ne aveva determinato il consolidamento. In pendenza di tale giudizio, il GSE aveva instaurato un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R. del Lazio per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti. Il T.A.R. accoglieva la domanda, condannando la società alla restituzione delle somme; pronuncia confermata dal Consiglio di Stato, che aveva affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. e la natura di indebito oggettivo della pretesa restitutoria.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel decidere il ricorso per regolamento di giurisdizione, hanno accolto il primo motivo, incentrato sulla violazione dell’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a., ribadendo un orientamento già espresso in numerose pronunce rese tra le medesime parti. Il criterio dirimente è individuato nella verifica del petitum sostanziale, da identificare in funzione della causa petendi, ossia della natura della posizione giuridica dedotta in giudizio. La Corte ha chiarito che la norma attributiva della giurisdizione esclusiva non comporta un’attribuzione generalizzata di tutte le controversie che trovano origine in rapporti incentivanti, ma si radica solo quando il giudice sia chiamato a sindacare l’esercizio di poteri pubblicistici del GSE, come nel caso del riconoscimento, diniego, revoca o decadenza degli incentivi.

L’analisi cambia radicalmente quando il provvedimento autoritativo non sia più in discussione. Se la decadenza dagli incentivi è stata definitivamente accertata, o se l’azione restitutoria è proposta sulla scorta di un accertamento derivante da una sentenza provvisoriamente esecutiva (ex art. 33 c.p.a.) che non può essere rimesso in discussione nel giudizio separato, il potere amministrativo del GSE è esaurito. In questa evenienza, il provvedimento di decadenza costituisce un mero antecedente della pretesa, la cui legittimità non è più contestabile, e la controversia si risolve in una ordinaria pretesa restitutoria.

La Corte ha escluso la pertinenza dei precedenti richiamati dal Consiglio di Stato, come le Sezioni Unite n. 14653/2017, i quali riguardavano fattispecie in cui la contestazione della decadenza era compresente nello stesso giudizio insieme alla richiesta di restituzione. Non risulta, invece, affrontata l’ipotesi in cui la pretesa restitutoria sia fondata su un provvedimento ormai definitivo, collocandosi la fase della ripetizione dell’indebito in un momento successivo all’esaurimento dell’intervento autoritativo. La domanda del GSE, qualificata come azione di ripetizione di indebito ex art. 2033 c.c., non reclama alcun nuovo esercizio di potere pubblico e radica la giurisdizione del giudice ordinario. Il secondo motivo di ricorso, relativo all’eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione del giudizio, è stato dichiarato assorbito dall’accoglimento del primo.