Oneri di urbanizzazione da convenzione non ripetibili senza caducazione del titolo (TAR Lombardia n. 1442 del 14.05.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il contributo per oneri di urbanizzazione versato in adempimento di una convenzione urbanistica accessiva a un piano particolareggiato non è ripetibile a titolo di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c. quando il titolo convenzionale non sia nullo, annullato, risolto o rescisso. La mancata richiesta dei titoli edilizi e la sopravvenuta scadenza della convenzione non fanno venir meno la causa giustificativa della prestazione, che risiede nell’attribuzione della potenzialità edificatoria alle aree del privato e nell’urbanizzazione dell’ambito. Il diverso indirizzo sulla ripetibilità degli oneri collegati al singolo permesso di costruire non si applica agli accordi convenzionali, da valutare secondo la complessiva remuneratività dell’operazione e l’equilibrio del sinallagma. La controversia sulla debenza del contributo rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a..

Il Fatto

Una società proprietaria di un’area inclusa in un piano particolareggiato di iniziativa comunale stipulava nel 2009 con il Comune una convenzione di piano e cessione d’area. La convenzione quantificava in euro 101.930,20 il contributo di urbanizzazione primaria per la volumetria del sub-comparto e dava atto del versamento di euro 91.107,85, già al netto di una detrazione per maggiore cessione di aree.

Negli anni successivi la società non presentava istanze per il rilascio dei titoli abilitativi. Nel 2019 chiedeva la restituzione della somma versata, invocando la proroga della validità della convenzione e riservandosi di attuarla. Il Comune negava la restituzione, ritenendo le somme destinate alla realizzazione delle infrastrutture pubbliche del comparto. La società impugnava il diniego e la convenzione, chiedendo l’accertamento del credito e la condanna alla restituzione, anche a titolo di indebito arricchimento.

La Motivazione della Corte

Il Collegio afferma anzitutto la propria giurisdizione esclusiva, richiamando l’art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.: la controversia sulla spettanza e liquidazione del contributo di costruzione ha ad oggetto un rapporto di credito e non è soggetta ai termini decadenziali delle azioni impugnatorie, come precisato da Cons. Stato, Sez. IV, n. 5096/2018 e Cons. Stato, Sez. VI, n. 2294/2015. La nota comunale di diniego non ha natura provvedimentale: la domanda di annullamento è inammissibile per difetto di interesse e va riqualificata come domanda di accertamento del credito. Analoga inammissibilità riguarda l’impugnazione della convenzione.

Nel merito, il Tribunale distingue la giurisprudenza sul singolo permesso di costruire da quella sulle convenzioni urbanistiche. Nel primo caso la mancata trasformazione del territorio fa venir meno il presupposto della pretesa e legittima la ripetizione. Nel secondo, i principi civilistici sull’indebito oggettivo operano nei limiti della compatibilità con la natura consensuale dell’accordo.

Il Collegio richiama l’insegnamento di Cons. Stato, Sez. IV, n. 5878/2020 e Cons. Stato, Sez. IV, n. 6668/2019: l’indebito trova applicazione solo se manca il titolo dell’obbligazione, se è nullo o se la sua efficacia è venuta retroattivamente meno. Quando il titolo convenzionale esiste ed è efficace, la prestazione trova la propria causa nell’accordo. Gli impegni vanno valutati non isolatamente, ma rispetto alla complessiva remuneratività dell’operazione, potendo il privato assumere oneri anche superiori a quelli di legge in virtù dell’autonomia privata.

Applicando tali principi, la domanda è infondata. La convenzione accedeva a un piano riguardante sei comparti, con previsione delle opere di urbanizzazione inserite nel programma triennale. Le aree sono state rese edificabili con una volumetria residenziale complessiva di mc 6.033,60. La società ha assunto l’obbligo di versare i valori economici delle opere e ha poi unilateralmente deciso di non dare corso all’intervento. Né la mancata richiesta dei titoli, né la sopravvenuta scadenza della convenzione determinano la ripetibilità, non essendo allegato alcun inadempimento del Comune.

Non è venuta meno la causa giustificativa del trasferimento, che attiene sia al compimento delle opere sia all’utilità dell’attribuzione della potenzialità edificatoria nel periodo di efficacia della convenzione. La valutazione del costo rispetto alla volumetria era effettuata solo in termini di incidenza complessiva e le parti avevano espressamente riconosciuto che l’importo superava quello tabellare. Il piano particolareggiato, non impugnato, prevedeva il versamento entro sei mesi dalla stipula a prescindere dalla richiesta dei titoli. Il ricorso è respinto, con compensazione delle spese per la peculiarità della fattispecie.