La restituzione degli incentivi dopo la decadenza definitiva spetta al giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 21799 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce una cognizione generalizzata su tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. Essa si radica quando la lite attiene all’esercizio, anche mediato, di poteri pubblicistici, come nel caso di contestazione della legittimità della decadenza. Quando, invece, il provvedimento di decadenza è divenuto definitivo o si è consolidato all’esito di un distinto giudizio, il potere amministrativo è esaurito e la domanda di restituzione delle somme erogate, qualificata in termini di indebito oggettivo ex art. 2033 c.c., ha ad oggetto un diritto soggettivo di credito e appartiene al giudice ordinario.

Il Fatto

Una società, titolare di impianti fotovoltaici ammessi al c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento di decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti adottato dal Gestore dei Servizi Energetici a seguito di attività di verifica. Il ricorso avverso tale atto era rigettato dal giudice amministrativo.

In pendenza dell’appello, il GSE instaurava un autonomo giudizio dinanzi al TAR, chiedendo la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti, essendo venuto meno il titolo giustificativo. Il giudice di primo grado accoglieva la domanda e il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata, confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione amministrativa e la sussistenza dell’obbligo restitutorio.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, nel dirimere il conflitto di giurisdizione, applicano il criterio del petitum sostanziale, da identificare non solo in funzione della pronuncia richiesta ma soprattutto in base alla causa petendi e alla natura della posizione giuridica dedotta. La Corte osserva che la domanda del GSE era finalizzata esclusivamente al recupero di somme divenute indebite a seguito di un provvedimento di decadenza la cui legittimità era stata accertata in un separato giudizio, conclusosi con sentenza passata in giudicato.

La Suprema Corte chiarisce che l’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. presuppone che la controversia attenga a procedure o provvedimenti che esprimano la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica, come accade per il riconoscimento, il diniego o la revoca degli incentivi. In tali ipotesi, anche l’azione di recupero è devoluta al giudice amministrativo perché esercitata contestualmente alla contestazione del potere autoritativo.

Nel caso di specie, invece, il provvedimento di decadenza si configura come mero antecedente storico-giuridico della pretesa restitutoria. La sua legittimità non è più in discussione e il giudice della restituzione è chiamato solo a prendere atto del titolo venuto meno. La domanda, quindi, non reclama alcun nuovo esercizio di potere pubblico e si colloca su un piano esclusivamente privatistico, regolato dal diritto comune.

La Corte valorizza il principio per cui la giurisdizione esclusiva non si estende alle controversie solo causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma richiede che l’oggetto della lite sia l’esercizio, almeno in via mediata, di un potere autoritativo. Tale potere, una volta esaurito per il consolidamento della decadenza, non può fondare la giurisdizione amministrativa sulla successiva fase di ripetizione dell’indebito. Il primo motivo di ricorso è accolto e il secondo, concernente la dedotta usurpazione della funzione legislativa per la mancata sospensione del giudizio, è assorbito. La sentenza è cassata e la giurisdizione dichiarata in favore del giudice ordinario.