Ripetizione di indebito dopo decadenza consolidata: giurisdizione del giudice ordinario (Cass. civ. Sez. Un. n. 21796 del 25.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
La giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non si estende a tutte le controversie causalmente collegate a un provvedimento amministrativo, ma solo a quelle il cui oggetto sia costituito dall’esercizio, anche soltanto mediato, di un potere autoritativo. Quando il provvedimento di decadenza dalle tariffe incentivanti sia divenuto definitivo, perché non impugnato o confermato da sentenza passata in giudicato, il potere del Gestore dei Servizi Energetici deve ritenersi esaurito e il provvedimento assurge a presupposto fattuale e giuridico irretrattabile. In tal caso, la domanda di restituzione delle somme erogate, fondata sull’art. 2033 c.c., integra un’ordinaria pretesa restitutoria basata su un diritto soggettivo di credito, che appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.

Il Fatto

La società, titolare di un impianto fotovoltaico ammesso al regime di incentivazione del c.d. “Primo Conto Energia”, era destinataria di un provvedimento del GSE che, nel 2017, ne dichiarava la decadenza dal diritto alle tariffe incentivanti. La società impugnava il provvedimento dinanzi al T.A.R. per il Lazio, che respingeva il ricorso, e la sentenza era confermata dal Consiglio di Stato nel 2022.

In pendenza del giudizio di appello, il GSE instaurava un autonomo giudizio dinanzi al T.A.R., in via cautelativa, per ottenere la condanna della società alla restituzione degli incentivi percepiti. Il T.A.R. accoglieva la domanda e il Consiglio di Stato, con la sentenza impugnata, confermava la pronuncia, affermando la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. e l’obbligo restitutorio diretto ex art. 2033 c.c.

La Motivazione della Corte

Le Sezioni Unite, chiamate a pronunciarsi sul ricorso per regolamento di giurisdizione, hanno accolto il primo motivo, incentrato sul difetto di giurisdizione del giudice amministrativo in favore del giudice ordinario. La Corte ha richiamato il criterio del petitum sostanziale, da identificarsi non solo in funzione della pronuncia richiesta, ma anche della causa petendi, ossia dell’intrinseca natura della posizione giuridica dedotta in giudizio, e ha valorizzato la circostanza che la domanda del GSE fosse stata proposta quando il provvedimento di decadenza era già assistito da efficacia esecutiva, per essere poi consolidatosi definitivamente nelle more del giudizio.

La Corte ha quindi precisato che la norma di cui all’art. 133, comma 1, lett. o), c.p.a. non attribuisce al giudice amministrativo una giurisdizione generalizzata su tutte le controversie originate da rapporti incentivanti. La giurisdizione esclusiva si radica quando la controversia attiene all’esercizio di poteri pubblicistici, come nel caso in cui il giudice sia chiamato a sindacare direttamente o indirettamente un provvedimento che esprime la funzione pubblica di indirizzo della produzione energetica. Diversa è l’ipotesi in cui la decadenza sia stata definitivamente accertata: il potere del GSE è esaurito e il provvedimento costituisce un mero antecedente della pretesa restitutoria.

Nel caso di specie, la controversia non investe la legittimità della decadenza, né la spettanza o la misura dell’incentivo, ma soltanto la domanda di restituzione delle somme erogate, che il GSE stesso assume divenute prive di causa. Il giudice adito è chiamato esclusivamente ad accertare se il titolo giustificativo dei pagamenti sia venuto meno e se sussista l’obbligo restitutorio ai sensi dell’art. 2033 c.c., senza alcun nuovo esercizio di potere pubblico. In questa prospettiva, la Corte ha ribadito che appartiene al giudice ordinario la controversia che abbia come titolo un indebito oggettivo discendente da un giudizio dinanzi al giudice amministrativo che abbia definito il rapporto giuridico originario. Il giudice dell’obbligazione restitutoria è tenuto a prendere atto del provvedimento di decadenza come fatto giuridico esistente e definitivo, in senso meramente ricognitivo e non valutativo.

La Corte ha infine dichiarato assorbito il secondo motivo di ricorso, concernente l’eccesso di potere giurisdizionale per il diniego della sospensione necessaria del giudizio, rilevando che tale vizio postula pur sempre che il giudice amministrativo abbia la potestas iudicandi sulla controversia, circostanza esclusa dall’accoglimento del primo motivo.