Responsabilità erariale medici: danno da esclusività va provato, non presunto (Corte dei Conti Sez. III App. n. 22 del 18.02.2025)

Principi di diritto (Massima)
La violazione del vincolo di esclusività da parte del medico dipendente del servizio sanitario nazionale non è sufficiente, di per sé, a fondare la responsabilità amministrativo-contabile per l’indennità di esclusività percepita. Il danno erariale non può ritenersi in re ipsa né desumersi da un criterio meramente presuntivo commisurato all’intero emolumento: la Procura deve provare, secondo le ordinarie regole probatorie, la concreta alterazione del rapporto sinallagmatico e la consistenza del pregiudizio. Solo nei casi di incompatibilità assoluta, in cui il compenso non è in radice dovuto, la prova del danno può raggiungersi anche mediante indizi gravi, precisi e concordanti. Nel processo contabile non opera alcuna estensione analogica dei principi processual-penalistici, restando ferma la regola della preponderanza dell’evidenza del più probabile che non.

Il Fatto

La sentenza di primo grado aveva condannato, a titolo di dolo, tre medici ospedalieri specialisti, dipendenti a tempo pieno ed in regime di esclusività di aziende sanitarie umbre. Secondo la prospettazione della Procura regionale, i professionisti avevano svolto attività libero-professionale extra-moenia presso uno studio convenzionato con il S.S.N. e organizzato in forma di unità di cure primarie, senza la necessaria autorizzazione o in forza di autorizzazioni ritenute illegittime perché ottenute mediante dichiarazioni non veritiere. Da tale condotta la Procura faceva discendere la percezione indebita dell’indennità di esclusività e il conseguente danno erariale.

I tre sanitari hanno proposto appello, contestando l’incompetenza territoriale della Sezione umbra, la mancata sospensione del giudizio contabile in attesa dell’esito del processo penale, l’insussistenza dell’elemento oggettivo e soggettivo e l’erronea quantificazione del danno.

La Motivazione della Corte

Riuniti gli appelli, il Collegio fa applicazione del principio della ragione più liquida, che consente di decidere sulla questione di più agevole soluzione anche se logicamente subordinata, ma impone di esaminare per prime le questioni pregiudiziali di rito, tra cui quelle di competenza.

L’eccezione di incompetenza territoriale è rigettata. Poiché i medici erano legati da rapporto di servizio con enti a vocazione territoriale della Regione Umbria, trova applicazione l’art. 18, c. 1, lett. a), c.g.c., che individua un criterio di competenza soggettiva e non richiede alcun ulteriore collegamento col territorio. La lett. b) riguarda solo i rapporti con lo Stato o con enti sovraregionali.

È respinta anche l’istanza di sospensione. Ai sensi dell’art. 106 c.g.c., la sospensione presuppone che la decisione dipenda dall’esito di altro giudizio con portata pregiudiziale in senso stretto. Le azioni penale, civile, amministrativa e contabile restano reciprocamente autonome ed indipendenti: solo l’integrale soddisfazione del danno in altra sede può rendere improcedibile l’azione erariale.

Nel merito, la Corte ricostruisce la disciplina di settore — dall’art. 4, c. 7, della legge n. 412/1991 all’art. 53 del d.lgs. n. 165/2001, fino all’art. 15-quater del d.lgs. n. 502/1992 — e osserva che il principio di esclusività, pur costituzionalmente fondato, non è assoluto. Ove siano violati i limiti entro cui l’attività è consentita, non si versa in ipotesi di attività assolutamente vietate, ma di attività (relativamente) incompatibili: il danno deve essere concretamente provato, non essendo configurabile alcuna responsabilità formale o sanzionatoria.

Sul regime probatorio, la Corte ribadisce che nel processo contabile vige la regola della preponderanza dell’evidenza e non quella dell’oltre ogni ragionevole dubbio, propria del processo penale, attesa la diversa natura dei valori tutelati. Il giudice contabile può utilizzare elementi acquisiti in sede penale quali presunzioni, ai sensi degli artt. 2727 e 2729 c.c.

Applicando tali principi, la Corte accoglie gli appelli. Quanto al primo sanitario, la condotta risulta comprovata, ma manca la prova di un danno sufficientemente apprezzabile: il criterio presuntivo fondato sull’intera indennità non assolve l’onere probatorio a carico dell’attore, difettando riscontri sulla frequenza e sistematicità delle prestazioni. Analoga conclusione per il secondo appellante, per il quale non è stata dimostrata una significativa alterazione del nesso sinallagmatico. Quanto al terzo, la Corte condivide la valutazione del Tribunale penale di Terni, che lo ha assolto perché il fatto non sussiste: l’attività risulta svolta entro i limiti dell’autorizzazione ricevuta, non emergendo prova di dichiarazioni non veritiere tali da integrare il dolo o la colpa grave. La domanda risarcitoria è pertanto respinta; le spese seguono la soccombenza.