La domanda risarcitoria non si converte in indennizzo per revoca in autotutela (Cons. Stato n. 5912 del 08.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Il giudicato amministrativo che annulla l’affidamento diretto di un servizio pubblico e dichiara l’inefficacia ex tunc della convenzione travolge integralmente gli effetti negoziali e preclude la pretesa di un affidamento incolpevole in capo all’affidatario. La domanda di risarcimento del danno per lesione dell’interesse legittimo, conseguente alla revoca del provvedimento annullato, resta distinta dalla domanda di indennizzo per recesso dal contratto, diversa per petitum e causa petendi. Una volta riassunto il giudizio davanti al giudice indicato come munito di giurisdizione, le parti non possono rimettere in discussione la giurisdizione né il giudicato formatosi sulle statuizioni del primo giudice. La sospensione facoltativa del processo è ammessa una sola volta e non è consentita per mere ragioni di opportunità, in ossequio alla ragionevole durata del processo.

Il Fatto

Un consorzio industriale e il comune affidante stipulavano nel 2003 un contratto di servizio decennale per la raccolta e il trasporto dei rifiuti solidi urbani, affidato in via diretta senza gara. Nel 2006 il comune recedeva anticipatamente per procedere a un nuovo affidamento mediante evidenza pubblica. Il consorzio impugnava le determinazioni comunali e, con sentenza n. 124/2008, il giudice amministrativo qualificava il recesso come revoca in autotutela, dichiarava illegittimo l’affidamento diretto per violazione dell’art. 113, comma 14, TUEL e l’inefficacia della convenzione.

Il consorzio agiva poi in sede civile per l’indennizzo da recesso, senza esito; le Sezioni Unite, con sentenza n. 28179/2020, dichiaravano la giurisdizione del giudice ordinario. In via cautelativa il consorzio agiva anche davanti al giudice amministrativo per il risarcimento del danno da anticipato scioglimento del rapporto. Il TAR Sardegna, con sentenza n. 59/2018, dichiarava inammissibile l’istanza di sollevare d’ufficio il conflitto di giurisdizione e respingeva nel merito la domanda risarcitoria. Il consorzio appellava.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Consiglio di Stato respinge la richiesta di nuova sospensione del giudizio. L’art. 296 c.p.c., richiamato dall’art. 79 c.p.a., consente la sospensione facoltativa una sola volta, già disposta con ordinanza n. 6114 del 2024. Non ricorre la sospensione necessaria ex art. 295 c.p.c., perché il giudizio di rinvio civile attiene alle prestazioni eseguite, mentre quello amministrativo riguarda il risarcimento da revoca dell’affidamento: domande distinte per petitum e causa petendi. I casi di sospensione sono tassativi e la durata del processo non tollera ulteriori stalli.

Nel merito, il primo motivo è infondato. La translatio iudicii presuppone l’accettazione della giurisdizione del giudice adito in riassunzione: ai sensi dell’art. 59, comma 2, l. 69/2009 e dell’art. 11 c.p.a., il giudice può sollevare d’ufficio il regolamento, ma le parti non possono dolersi della giurisdizione del giudice da esse stesse adito, pena l’abuso del processo. Si forma quindi un giudicato interno preclusivo. Il giudicato sulla sentenza n. 124/2008 impone di non rimettere in discussione la natura di revoca dell’atto di ritiro né l’illegittimità dell’affidamento, in ossequio al ne bis in idem.

Quanto al secondo motivo, la Corte esclude ogni legittimo affidamento del consorzio. Il vizio dell’affidamento diretto era evidente: il consorzio difettava del requisito della proprietà di struttura inamovibile richiesto dall’art. 113, comma 14, TUEL, circostanza inerente alla stessa organizzazione del servizio e nota all’ente affidante, che del consorzio faceva parte e ne ripianava le perdite. Richiamando l’Adunanza plenaria n. 19 del 2021, la Corte ribadisce che la buona fede è esclusa quando l’ignoranza dipende da colpa grave ai sensi dell’art. 1147, comma 2, c.c.: la conclusione del contratto in spregio alle regole di evidenza pubblica non fonda alcun affidamento.

È infondata anche la censura sulla genericità della domanda risarcitoria: l’appellante non ha allegato né provato i pregiudizi patrimoniali derivanti dal provvedimento, riproponendo domande civili diverse per petitum e causa petendi, afferenti all’indennità da scioglimento anticipato del contratto. Il mancato assolvimento dell’onere della prova del danno non può essere surrogato dai poteri istruttori del giudice. L’appello è quindi respinto, con compensazione delle spese per la complessità della controversia.