Scioglimento delle cooperative e sottrazione alla vigilanza dopo la declaratoria di incostituzionalità (Cons. Stato n. 5116 del 26.06.2026)

Principi di diritto (Massima)
A seguito della declaratoria di illegittimità costituzionale dell’art. 12, comma 3, secondo periodo, del d.lgs. n. 220/2002, nella parte in cui imponeva lo scioglimento per atto dell’autorità agli enti cooperativi che si sottraggono all’attività di vigilanza, il giudice amministrativo non può più fondare sull’art. 2545-septiesdecies cod. civ. il provvedimento di scioglimento. L’autorità di vigilanza può oggi solo nominare un commissario ai sensi dell’art. 2545-sexiesdecies cod. civ., che si sostituisce agli organi amministrativi limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati. Resta ferma la natura vincolata del potere: la “sottrazione alla vigilanza” è condizione esclusiva di operatività della regola, senza spazi di ponderazione degli interessi coinvolti. La mancata cooperazione è imputabile all’ente anche a titolo oggettivo per l’operato dell’ausiliario, e integra la fattispecie pure in forma meramente omissiva. Il provvedimento di scioglimento va annullato e l’Amministrazione deve riesaminare la fattispecie in sede di riedizione del potere.

Il Fatto

Una società cooperativa operante nell’istruzione e nella formazione viene sottoposta a vigilanza per il biennio 2021/2022, ai fini dell’accertamento dei requisiti mutualistici. L’ispettore incaricato invia due comunicazioni alla cooperativa per consentire la revisione; non arriva alcun riscontro e viene redatta una relazione di mancata revisione. Su questa base il Ministero avvia il procedimento e adotta il decreto di scioglimento per atto di autorità, con nomina del commissario liquidatore, ai sensi dell’art. 2545-septiesdecies cod. civ. e dell’art. 12, comma 3, del d.lgs. n. 220/2002.

La legale rappresentante impugna davanti al TAR Lazio, che respinge il ricorso. Propone appello. La Sezione, dopo l’udienza del 27.6.2024, solleva questione di legittimità costituzionale della norma applicata con ordinanza collegiale n. 7387/2024. La Corte costituzionale n. 116/2025 dichiara l’illegittimità della disposizione nella parte in cui prevede lo scioglimento anziché la nomina di un commissario. La causa torna alla Sezione, che decide all’udienza del 25 giugno 2026.

La Motivazione della Corte

Il Collegio rileva anzitutto un vizio di aderenza della decisione di primo grado all’oggetto del giudizio. Il potere concretamente esercitato non si è fondato sulle risultanze delle audizioni successive allo scioglimento né su uno stato di insolvenza, ma sul verbale di mancata revisione. Le considerazioni del TAR su conti, bilanci e verbali sono dunque irrilevanti, perché estranee al fondamento dell’atto.

Il nucleo del decidere è la caducazione della regola. La Corte costituzionale ha escluso la possibilità di disporre lo scioglimento per le cooperative che si sottraggono alla vigilanza, ammettendo solo la nomina di un commissario ex art. 2545-sexiesdecies cod. civ. Ne consegue l’illegittimità del provvedimento nella parte in cui ha disposto lo scioglimento, con annullamento in riforma della sentenza appellata. Venuto meno il potere di scioglimento, spetta all’Amministrazione riesaminare la fattispecie e verificare se sussistano i presupposti per la nomina del commissario, rinnovando l’intero procedimento.

Il Collegio esamina comunque gli ulteriori motivi, che tratta congiuntamente, per escluderne la fondatezza. Il potere di vigilanza ha natura vincolata: la norma impone lo scioglimento, e oggi la nomina del commissario, al semplice riscontro della sottrazione alla revisione, senza ponderazione tra interessi. Richiama sul punto Cons. Stato, Sez. VI, n. 5534 del 2023, secondo cui il legislatore ha operato ex ante il bilanciamento e all’Amministrazione è preclusa ogni valutazione di tenuità dell’omissione.

Quanto alla buona fede e al ruolo del commercialista, la mancata sottoposizione al controllo è imputabile alla società, responsabile anche sul piano omissivo e a titolo oggettivo dell’operato dell’ausiliario, restando il rapporto con il professionista di rilevanza meramente interna, come ricavabile dall’art. 1228 cod. civ. L’errore sulla liceità della condotta rileva solo se inevitabile, secondo il diritto vivente richiamato (Cass. civ. n. 8588 del 2024).

Infine, la nozione di sottrazione alla vigilanza non si limita agli atti di rifiuto, ma comprende ogni azione od omissione che impedisca all’Autorità l’accertamento dei requisiti mutualistici. Non è necessario accertare la mancanza dei requisiti mutualistici né operare un giudizio di proporzionalità. Il ricorso è quindi parzialmente accolto, con annullamento del provvedimento nella parte relativa allo scioglimento e compensazione delle spese del doppio grado.