Accordo quadro e revoca dell’aggiudicazione per rifiuto di stipula (TAR Toscana n. 1890 del 24.11.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nell’accordo quadro, quale contratto normativo che vincola le parti solo al momento della conclusione dei singoli contratti applicativi, i prospetti riepilogativi contenuti nel capitolato speciale d’appalto, se espressamente qualificati come indicativi, non attribuiscono all’aggiudicatario alcun diritto al raggiungimento degli importi e della numerosità degli interventi ivi stimati. Il rifiuto formale di stipulare il contratto, manifestato dall’aggiudicatario per asserita difformità delle prestazioni, non è giustificato quando la documentazione di gara esclude in modo chiaro siffatto affidamento. La revoca dell’aggiudicazione adottata su tale presupposto è legittima anche in assenza della comunicazione di avvio del procedimento, ove l’amministrazione abbia preannunciato per iscritto l’adozione dell’atto e l’aggiudicatario sia stato posto in condizione di conoscere le conseguenze delle proprie determinazioni. Il giudice amministrativo è munito di giurisdizione anche sugli atti della fase compresa tra aggiudicazione e stipula, riconducibili alla nozione di procedura di affidamento.

Il Fatto

Una società, mandataria di un raggruppamento temporaneo, partecipava a una procedura indetta da una società affidataria del servizio idrico integrato per la stipula di un accordo quadro relativo a lavori di ripristino stradale, articolato in due lotti e da aggiudicarsi con il criterio del minor prezzo. Presentava offerta per il primo lotto e otteneva l’aggiudicazione provvisoria, poi confermata in via definitiva con determinazione dell’amministratore delegato.

Nel periodo successivo si tenevano incontri e scambi di corrispondenza. Dopo una richiesta di analisi dei prezzi, l’aggiudicataria comunicava la rinuncia all’affidamento e il rifiuto di stipulare, sostenendo che la documentazione di gara restituisse una rappresentazione tecnico-economica dei lavori diversa da quella reale. La stazione appaltante contestava tale assunto, preannunciava la revoca e invitava la società alla consegna anticipata; questa non si presentava e ribadiva il rifiuto. Il consiglio di amministrazione deliberava quindi la revoca dell’aggiudicazione e l’aggiudicazione alla controinteressata tramite scorrimento. La società impugnava gli atti chiedendo l’annullamento, il risarcimento del danno e la declaratoria di inefficacia del contratto, proponendo poi motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

Il collegio respinge in via preliminare le eccezioni di difetto di giurisdizione, richiamando Cons. Stato, sez. V, n. 6650 del 2024: l’uso della locuzione procedure di affidamento nell’art. 133, co. 1, lett. e), cod. proc. amm. comprende le attività successive all’aggiudicazione e prodromiche alla stipula. Superate anche le eccezioni di difetto di interesse e di abuso del processo, il Tribunale passa al merito.

Sul piano procedurale, è infondata la censura di incompetenza del consiglio di amministrazione: alla governance della società per azioni non si applica la distinzione tra indirizzo e gestione degli artt. 4 del d.lgs. n. 165/2001 e 107 del d.lgs. n. 267/2000, valendo invece gli artt. 2380-bis e 2381 cod. civ. e le previsioni statutarie richiamate. Né rileva che l’aggiudicazione fosse stata disposta dall’amministratore delegato, essendo nel frattempo decaduto l’organo consiliare e non essendo stata conferita alcuna delega ai nuovi componenti.

Quanto alla mancata comunicazione di avvio, il collegio adotta una lettura non formalistica degli artt. 7 e 8 della legge n. 241/1990: la revoca è intervenuta dopo la dichiarazione formale di rinuncia e dopo che la stazione appaltante aveva preannunciato l’atto in due comunicazioni, con espresso avvertimento delle conseguenze della mancata presentazione. Il difetto di motivazione è escluso, risultando le ragioni dell’atto nella proposta approvata all’unanimità dal consiglio.

Nel merito, la decisione ruota sulla natura dell’accordo quadro, ricondotto al contratto normativo e al pactum de modo contrahendi, con richiamo a Cons. Stato, sez. V, n. 741 del 2024 e Cons. Stato, sez. III, n. 9117 del 2022. Le clausole del capitolato qualificano espressamente i dati storici come meramente indicativi ed escludono ogni diritto dell’appaltatore al raggiungimento degli importi. Il rifiuto opposto dall’aggiudicataria non trova dunque giustificazione, non emergendo dalla corrispondenza la prova di un contratto difforme da sottoporre alla stipula.

Infondata è anche la censura sulla consegna anticipata, prevista dalla lettera di invito e ricompresa tra i documenti contrattuali, e quella sullo scorrimento in graduatoria, essendo documentata la richiesta di disponibilità alla controinteressata e l’indisponibilità dell’impresa seconda classificata. Ricorso e motivi aggiunti sono respinti, con reiezione della domanda risarcitoria e condanna alle spese.