Concessione demaniale e canone ricognitorio: natura paritetica del rapporto e prescrizione (Cons. Stato n. 1928 del 10.03.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nel rapporto di concessione demaniale marittima la posizione di supremazia speciale dell’amministrazione, espressiva di poteri autoritativi, coesiste con posizioni di diritto soggettivo di contenuto patrimoniale, regolate dai patti accessivi. La pretesa al pagamento del canone appartiene alla fase attuativa del rapporto e ha natura paritetica, con la conseguenza che il diritto dell’amministrazione è soggetto alla prescrizione e non al termine decadenziale dell’art. 29 cod. proc. amm. previsto per l’impugnazione degli atti autoritativi. Ne deriva che gli ordini di introito e le richieste di pagamento non sono atti definitivi da impugnare a pena di decadenza, e che il concessionario può far valere con azione di mero accertamento il diritto a una determinazione del canone secondo i criteri di legge, senza preclusioni processuali.

Il Fatto

Un ente pubblico non economico a base associativa, concessionario di un tratto di demanio marittimo, chiede al giudice amministrativo di accertare il proprio diritto a corrispondere il canone ricognitorio ai sensi degli artt. 39, comma 2, cod. nav. e 37, comma 2, del regolamento di esecuzione, contestando gli ordini comunali di introito del canone nella maggiore somma pretesa dal Comune per le annualità dal 2016 al 2022.

Il TAR Lazio dichiara il ricorso e i motivi aggiunti in parte irricevibili, per mancata impugnazione degli ordini nel termine decadenziale, e in parte inammissibili, per la ritenuta decadenza anche dell’azione di accertamento e per carenza di interesse rispetto ad atti qualificati come interni. L’ente propone appello; resistono il Comune e l’Agenzia del Demanio.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato condivide l’inquadramento del rapporto concessorio come intreccio di posizioni giuridiche di diversa consistenza: alla supremazia speciale dell’autorità a tutela dell’interesse pubblico si affiancano posizioni di diritto soggettivo concernenti gli aspetti patrimoniali. Il corollario processuale è la giurisdizione esclusiva ex art. 133, comma 1, lett. b), cod. proc. amm., con la sola eccezione delle controversie meramente patrimoniali su indennità, canoni e corrispettivi.

Su questa base la Corte dichiara inammissibile l’eccezione di difetto di giurisdizione del Comune, non proposta con appello incidentale ex art. 9 cod. proc. amm. e comunque infondata, perché oggetto del giudizio è la qualificazione stessa del rapporto e non la mera quantificazione del canone.

Nel merito, la Corte distingue la fase della iniziale determinazione del canone, connotata da discrezionalità, dalla successiva fase attuativa, nella quale la pretesa al pagamento e la correlativa soggezione del concessionario rientrano in un rapporto paritetico di diritto-obbligo, assoggettato alla prescrizione secondo l’orientamento della giurisprudenza di legittimità (Cass. SS.UU. civ. n. 3162 del 2011; Cass. Sez. III n. 13288 del 2024). La sentenza di primo grado ha quindi errato nel permeare di poteri pubblicistici il rapporto obbligatorio e nel trarne l’irricevibilità del ricorso.

Ulteriore errore riguarda la domanda di accertamento del canone ricognitorio: in un rapporto paritetico essa ha consistenza di diritto soggettivo azionabile ogniqualvolta si manifesti un effettivo bisogno di tutela ex art. 100 cod. proc. civ., senza decadenza. La Corte applica il principio dell’Ad. Plen. n. 12 del 2018 in materia di contributo di costruzione.

Venendo al merito, la Corte richiama i propri precedenti (Sez. VI n. 2839 del 2014 e n. 4103 del 2016) e riconosce che l’ente, per la qualità soggettiva di ente pubblico non economico senza scopo di lucro ex art. 65 d.P.R. n. 90/2010 e per le finalità di interesse pubblico, ha diritto al canone ricognitorio. La presenza di un’area di ristoro non vale a escluderlo, se funzionale alle attività pubblicistiche. L’appello è accolto e la sentenza riformata.