Confisca urbanistica definitiva e legittimazione al piano di recupero (TAR Campania n. 2989 del 11.05.2026)

Principi di diritto (Massima)
La confisca urbanistica per lottizzazione abusiva, divenuta definitiva, determina l’acquisizione del compendio al patrimonio comunale e fa venir meno, in capo ai precedenti proprietari, la legittimazione a proporre un piano urbanistico attuativo di recupero ai sensi dell’art. 29 della legge n. 47/1985. L’iniziativa privata nella pianificazione attuativa non integra un diritto soggettivo all’approvazione del piano, ma una facoltà procedimentale spettante a chi vanti una qualificata disponibilità delle aree. Soltanto l’eventuale revoca della misura ablativa da parte del giudice dell’esecuzione penale, previa prova della buona fede e dell’estraneità al programma lottizzatorio, può radicare quella legittimazione.

Il Fatto

Le società ricorrenti, già proprietarie di un complesso alberghiero sito nel territorio comunale, presentavano istanza di approvazione di un piano urbanistico attuativo finalizzato al recupero dell’insediamento, ai sensi dell’art. 29 della legge n. 47/1985 e dell’art. 23, commi 4, 5 e 6, della legge regionale Campania n. 16/2004. Il dirigente del settore tecnico respingeva l’istanza rilevando la carenza di titolarità dell’area, essendo nelle more intervenuta la confisca penale dell’intero complesso.

Le società impugnavano il diniego davanti al TAR Campania. Nelle more, l’amministrazione adottava una delibera di Giunta recante nuovo rigetto dell’istanza, poi un provvedimento di revoca delle licenze di pubblico esercizio e di attività alberghiera, e infine una delibera consiliare di indirizzo sulle modalità di recupero dell’immobile. Avverso tali atti le ricorrenti proponevano tre successivi ricorsi per motivi aggiunti.

La Motivazione della Corte

In via preliminare il Collegio esclude la sospensione del giudizio ai sensi dell’art. 295 cod. proc. civ., applicabile al processo amministrativo per il richiamo dell’art. 79, comma 1, cod. proc. amm. Non ricorre, infatti, un’ipotesi di pregiudizialità tecnica: la pendenza dell’incidente di esecuzione penale e del ricorso davanti alla Corte EDU non costituisce antecedente logico-giuridico indispensabile della decisione. Restano quindi assorbite le istanze di rinvio pregiudiziale alla CGUE e di rimessione alla Corte costituzionale prospettate dalla parte.

Il ricorso introduttivo è dichiarato improcedibile: il diniego dirigenziale è stato sostituito dalla sopravvenuta delibera della Giunta, dalla quale soltanto deriva l’attuale lesione. Il Collegio passa quindi all’esame del primo ricorso per motivi aggiunti, incentrato sulla perdurante legittimazione delle ricorrenti a presentare il piano di recupero nonostante la confisca.

La questione viene risolta in senso negativo. L’iniziativa privata in materia di pianificazione attuativa non configura un diritto soggettivo all’approvazione del piano, ma una facoltà procedimentale riservata a chi sia titolare di una posizione giuridicamente qualificata sull’area. L’attuazione del piano esige infatti una convenzione con i soggetti interessati, atto di natura pattizia fonte di reciproci diritti e obblighi. Il Collegio richiama sul punto la giurisprudenza amministrativa sulla natura discrezionale del potere pianificatorio, che permane anche quando l’iniziativa sia privata.

Il Collegio ricostruisce poi il sistema delle tutele del terzo estraneo al giudizio penale. La confisca urbanistica conserva natura punitiva e richiede l’accertamento dell’elemento oggettivo e soggettivo del reato. Al terzo che si assuma estraneo e in buona fede l’ordinamento riconosce la possibilità di agire in executivis per ottenere la revoca della misura, limitatamente alle aree rimaste estranee alla condotta illecita, secondo il principio affermato dalle Sezioni Unite n. 13539 del 30 gennaio 2020.

Tale percorso non vale però a fondare la legittimazione richiesta. La definitività della confisca impedisce che dall’eventuale approvazione del piano possa derivare una rinuncia dell’ente alla proprietà e un ritrasferimento del bene in favore delle ricorrenti. Il Collegio richiama la giurisprudenza costituzionale secondo cui i provvedimenti amministrativi di conformità urbanistica possono assumere rilievo solo se adottati prima del passaggio in giudicato della sentenza penale. Solo l’eventuale revoca della misura ablativa, previa prova della buona fede, potrebbe radicare la legittimazione che allo stato deve ritenersi insussistente. Il tardivo esercizio del potere sollecitato non incide sulla legittimità dell’atto, da scrutinare con riferimento al momento della sua adozione.

Quanto al secondo ricorso per motivi aggiunti, il Collegio ritiene infondate le censure sulla revoca delle licenze commerciali: il contraddittorio procedimentale è stato pienamente garantito e il provvedimento si giustifica ai sensi dell’art. 21-quinquies della legge n. 241/1990 per la sopravvenuta carenza dei presupposti urbanistico-edilizi. È infine inammissibile il terzo ricorso, avendo le ricorrenti impugnato un atto di mero indirizzo, privo di autonoma portata lesiva.