Convenzione urbanistica non stipulata e azione ex art. 2932 cod. civ. (Cons. Stato n. 7255 del 09.09.2025)

Principi di diritto (Massima)
L’azione di esecuzione specifica dell’obbligo di contrarre ex art. 2932 cod. civ. è ammissibile davanti al giudice amministrativo nelle materie di giurisdizione esclusiva, non ostandovi la natura mista, cognitiva ed esecutiva, del rimedio né una pretesa tipicità delle azioni esperibili. Il suo accoglimento presuppone però l’accertamento di un obbligo di stipula della convenzione urbanistica. Tale obbligo non discende dal provvedimento autorizzativo unico che subordini l’efficacia dell’autorizzazione a una convenzione dal contenuto non predeterminato, in mancanza di accordo tra le parti sulle aree da cedere. La responsabilità precontrattuale della amministrazione richiede, oltre all’affidamento incolpevole, una condotta oggettivamente contraria ai doveri di correttezza e lealtà, soggettivamente imputabile, e la prova del danno evento e del danno conseguenza.

Il Fatto

La società appellante ha impugnato la sentenza con cui il TAR Campania, sezione staccata di Salerno, ha respinto il ricorso proposto per l’accertamento dell’illegittimità della condotta del Comune in relazione alla mancata stipula della convenzione urbanistica prevista dal provvedimento autorizzativo unico del 7 novembre 2011.

Con quel provvedimento il Comune aveva autorizzato la realizzazione di una struttura ricettiva, subordinando l’efficacia dell’autorizzazione alla sottoscrizione della convenzione prevista dall’art. 14, comma 6, delle NTA del PTP del Cilento Costiero. La società aveva chiesto, in via principale, una sentenza costitutiva ex art. 2932 cod. civ. e, in via subordinata, il risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale. La vicenda si colloca a valle di una prolungata serie di contenziosi, tutti definiti con esito sfavorevole alla società.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla constatazione che l’insussistenza dell’obbligo del Comune di sottoscrivere la convenzione è già stata accertata in sede giurisdizionale. Richiama la sentenza n. 792/2021, con la quale è stato respinto l’appello avverso la sentenza del TAR Campania n. 1000/2018, e la sentenza n. 18/2024, che ha dichiarato inammissibile il ricorso per revocazione avverso la prima: le relative statuizioni sono coperte dal giudicato.

L’obbligo di stipula non può dunque farsi discendere dal provvedimento autorizzativo del 2011. In esso non erano individuate le aree da cedere al Comune e, soprattutto, l’istanza presentata dalla società il 28 novembre 2011, con richiesta di monetizzazione delle aree, ha inciso sul progetto assentito. Il Collegio esclude rilievo all’estratto della sentenza del TAR n. 53/2014 invocato dall’appellante: si tratta di un obiter dictum fondato su provvedimenti cautelari poi superati dalle pronunce definitive.

Né l’obbligo può derivare dall’atto unilaterale d’obbligo del 3 agosto 2015, con il quale la società si impegnava a cedere gratuitamente un’area di 1.520 mq o a monetizzarne il valore: manca l’accordo delle parti sull’individuazione delle aree, e le proposte non sono state valutate favorevolmente dal Comune con atti ritenuti legittimi nei contenziosi.

Passando all’azione costitutiva, il Consiglio di Stato non contesta in astratto l’applicabilità dell’art. 2932 cod. civ. alle convenzioni urbanistiche, richiamando l’Adunanza plenaria n. 28 del 2012: la natura mista del rimedio non è incompatibile con il processo amministrativo e non vale la tesi della tipicità delle azioni. Nel caso concreto, però, non è stato sottoscritto alcun accordo preliminare, il contenuto della convenzione non è predeterminato e il titolo deve ritenersi superato per effetto dell’istanza del novembre 2011.

Quanto alla responsabilità precontrattuale, la domanda è manifestamente infondata. Richiamata l’Adunanza plenaria n. 5 del 2018, il Collegio rileva che manca il presupposto oggettivo, stante l’insussistenza dell’obbligo di stipula, e difetta la prova del danno evento e del danno conseguenza, non essendo ammissibile il ristoro dell’interesse positivo. L’appello è respinto, con condanna alle spese.