Legittimazione e interesse ad agire nel processo amministrativo soggettivo (Cons. Stato n. 5725 del 02.07.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel processo amministrativo di natura soggettiva le condizioni dell’azione sono la legittimazione ad agire e l’interesse ad agire. La legittimazione presuppone la dimostrazione dell’effettiva titolarità di una posizione giuridica qualificata e differenziata, non la mera affermazione astratta della titolarità del diritto, come avviene nel processo civile. L’interesse ad agire, ai sensi dell’art. 100 cod. proc. civ. richiamato dall’art. 39, comma 1, cod. proc. amm., esige un’utilità effettiva e un risultato di vantaggio dall’accoglimento del ricorso, connotati da personalità, attualità e concretezza del pregiudizio. Il giudice amministrativo deve verificare tali condizioni in via preliminare, poiché il riconoscimento della titolarità dell’interesse legittimo non definisce ancora il giudizio, occorrendo il confronto con l’interesse pubblico nella fase di merito.

Il Fatto

I proprietari di alcuni terreni nel territorio comunale hanno impugnato la deliberazione consiliare con cui è stata approvata una variante generale perequativa del piano regolatore, recante nuove norme tecniche per le zone a vincolo decaduto. La variante impone ai proprietari la cessione gratuita di una quota rilevante della superficie territoriale a fronte di un indice edificatorio ridottissimo.

Il TAR Abruzzo ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento. Il Comune ha proposto appello, lamentando che il primo giudice avrebbe omesso di esaminare l’eccezione di inammissibilità del ricorso introduttivo per difetto di legittimazione e di interesse ad agire.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla qualificazione del processo amministrativo come processo di natura soggettiva, avente ad oggetto il rapporto giuridico di diritto pubblico controverso, secondo l’insegnamento dell’Adunanza plenaria n. 22 del 2021. Da tale premessa discende la necessità di distinguere nettamente le condizioni dell’azione rispetto al merito.

La Corte sottolinea la differenza rispetto al processo civile. Nel rito civile è sufficiente la mera affermazione astratta della titolarità del diritto fatto valere, perché all’accertamento preliminare segue la fase di merito. Nel processo amministrativo l’anticipazione dell’accertamento alla fase preliminare si giustifica perché la titolarità dell’interesse legittimo non esaurisce il giudizio: occorre confrontare l’interesse del ricorrente con l’interesse pubblico, per stabilire se il rapporto debba essere accertato con prevalenza del primo in ragione dell’illegittimità dell’azione amministrativa.

Quanto all’interesse ad agire, la Corte richiama l’art. 100 cod. proc. civ. e ne enuclea i corollari: la personalità dell’utilità, l’attualità della lesione e la concretezza del pregiudizio. Applicando tali principi, il Collegio ritiene che il ricorso di primo grado fosse sorretto da una idonea posizione legittimante, poiché la deliberazione impugnata incide direttamente sui fondi di proprietà degli appellati.

L’interesse concreto viene ravvisato a prescindere dalla documentazione depositata in primo grado, ricavandosi dalle pagine del ricorso introduttivo che illustrano gli effetti della variante: la cessione gratuita di ampia parte della superficie e l’indice edificatorio minimo. Il Collegio richiama il parere n. 675 del 2021, che qualifica tale assetto come effetto sostanzialmente ablatorio, idoneo a intaccare il nucleo minimo incomprimibile dello jus aedificandi. L’appello è pertanto respinto, con condanna del Comune alle spese di lite.