PEF unico per lotto e favor participationis nella lex specialis (Cons. Stato n. 803 del 30.01.2026)

Principi di diritto (Massima)
Nella interpretazione della lex specialis di gara le clausole si leggono le une per mezzo delle altre, secondo i criteri degli artt. 1362 e 1363 cod. civ., e, ove siano possibili più letture, il favor partecipationis impone di preferire quella che consente la più ampia partecipazione dei concorrenti. La clausola che richiede il piano economico-finanziario "per ciascun punto vendita del lotto" non impone la redazione di piani distinti, ma di un piano unico che dia conto, per ogni punto vendita, della copertura degli investimenti e della connessa gestione. L’equilibrio economico-finanziario va infatti valutato con riferimento alla concessione nel suo insieme e non in modo frammentato sui singoli plessi. Il PEF assolve la funzione di dimostrare la sostenibilità dell’offerta e la capacità dell’operatore di eseguire le prestazioni per l’intero arco temporale.

Il Fatto

La società appellante aveva impugnato davanti al TAR Friuli Venezia Giulia l’aggiudicazione del lotto 1 di una procedura ristretta indetta da una azienda sanitaria per l’affidamento in concessione, per settantadue mesi, del servizio di punti ristoro e vendita di giornali e articoli di prima necessità. L’aggiudicataria aveva ottenuto un punteggio complessivo superiore, con una forte prevalenza sul piano dell’offerta tecnica.

La ricorrente aveva contestato la valutazione di due elementi tecnici e, con motivi aggiunti, la mancata esclusione dell’aggiudicataria per assenza di un PEF dedicato a ciascun punto vendita e per l’asserita equivocità dell’offerta in ordine agli investimenti su un plesso ospedaliero. Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e il secondo motivo aggiunto, dichiarando improcedibile il primo. La società ha proposto appello, riproponendo le censure escluse o respinte.

La Motivazione della Corte

Il Collegio ha anzitutto esaminato l’eccezione di tardività dei secondi motivi aggiunti, sollevata dall’amministrazione. Poiché la ricorrente aveva dichiarato la cessazione dell’interesse all’accesso dopo aver ottenuto la copia integrale dell’offerta dell’aggiudicataria, da quel momento il contenuto dell’offerta era conoscibile. I motivi aggiunti, notificati oltre il termine di trenta giorni di cui all’art. 120, comma 2, cod. proc. amm., sono pertanto inammissibili.

Nel merito, la Corte ha comunque escluso la fondatezza della censura sul PEF. La clausola dell’art. 17, comma 1, lett. c), del disciplinare va letta congiuntamente all’art. 2.1 dello stesso atto, che individua i documenti di gara: l’offerta economica, il piano economico-finanziario generale, il piano relativo ai punti vendita del lotto, predisposto sul fac-simile allegato alle schede dei punti di ristoro, e la proposta contrattuale.

Da qui la conclusione che il piano richiesto non è una pluralità di piani, ma un documento unico che dia conto, per ciascun punto vendita, della copertura degli investimenti e della connessa gestione ai sensi dell’art. 177, comma 5, cod. contratti pubblici. Una valutazione frammentata dell’equilibrio economico-finanziario su singoli piani contrasterebbe con l’unicità della concessione affidata in esito alla gara.

La Corte ha richiamato i criteri ermeneutici degli artt. 1362 e 1363 cod. civ. e il favor partecipationis, nonché la giurisprudenza amministrativa sul punto, per confermare la lettura estensiva della partecipazione. Quanto al dedotto refuso sugli investimenti di un plesso ospedaliero, esso si riferisce al distinto lotto 2 e non integra alcuna equivocità dell’offerta.

Sul piano tecnico, il giudizio della commissione risulta motivato e non affetto da illogicità o irragionevolezza macroscopica, con la conseguenza che la sua traduzione in coefficiente numerico resta sottratta al sindacato di legittimità. Il motivo sulla mancata attribuzione di punteggio per il progetto di inserimento di personale svantaggiato e parità di genere è stato respinto per carenza d’interesse, non superando la prova di resistenza, e comunque nel merito per assenza di un progetto specifico. L’appello è stato respinto, con compensazione delle spese.