Il proprietario incolpevole non è tenuto a proseguire misure volontarie di bonifica (Cons. Stato n. 9397 del 22.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
Il proprietario di un’area inquinata che non è responsabile della contaminazione non è tenuto, ai sensi dell’art. 245, comma 2, d.lgs. n. 152/2006, ad adottare le misure di messa in sicurezza d’emergenza e di bonifica di cui all’art. 240, comma 1, lett. m) e p), cod. amb., essendo obbligato soltanto alle misure di prevenzione e agli oneri reali previsti dall’art. 253 cod. amb. La spontaneità dell’intervento, che fonda l’obbligo di prosecuzione ex art. 2028 c.c., deve essere provata dall’amministrazione e non sussiste quando le attività siano state poste in essere per adempiere a obblighi di legge in materia di tutela della salute e sicurezza sui luoghi di lavoro. In tal caso non è configurabile la gestione di affari altrui e l’imposizione delle misure è illegittima.

Il Fatto

Le società ricorrenti sono la nuda proprietaria e la titolare del diritto di superficie di un’area di circa 64.000 mq nel petrolchimico di Porto Marghera, sito di interesse nazionale classificato con legge n. 426/1998. Dopo la caratterizzazione e l’avvio della procedura di bonifica, il Ministero dell’Ambiente ha imposto con nota dell’8 marzo 2017 una relazione sulle misure di prevenzione, la messa in sicurezza e bonifica dei terreni e delle acque di falda.

Il TAR Veneto, con la sentenza n. 00955/2023, ha respinto il ricorso, ritenendo le misure imponibili al proprietario incolpevole e, in ogni caso, volontariamente assunte. Le società hanno appellato lamentando l’assenza di responsabilità e l’illegittimità dell’imposizione.

La Motivazione della Corte

Il Consiglio di Stato accoglie l’appello nei limiti indicati. Richiamando Cons. Stato, Sez. IV, n. 6957 del 2023, Cass. civ., Sez. Un., n. 3077 del 2023 e Ad. Plen. n. 21 del 2013, il Collegio dà continuità al mutamento giurisprudenziale che esclude la legittimità dell’imposizione delle m.i.s.e. in capo al proprietario non responsabile. Il codice dell’ambiente pone a carico del soggetto non responsabile solo l’obbligo di comunicazione e quello di adottare le misure di prevenzione, mentre l’esecuzione degli interventi grava sul responsabile o, in via di rivalsa, sull’onere reale nel limite del valore dell’area.

La Corte passa in rassegna l’evoluzione normativa e giurisprudenziale, dalla direttiva 2004/35/CE alla sentenza CGUE del 4 marzo 2015 (C-534/13), fino al consolidarsi dell’orientamento che qualifica le m.i.s.e. come misure di prevenzione. Nel caso concreto la contaminazione è storica e risalente, sicché difetta il presupposto della minaccia imminente proprio delle misure di prevenzione; la non responsabilità delle società è già accertata in sede civile dalla sentenza della Corte d’Appello di Venezia n. 2575/2017.

Quanto alla pretesa spontaneità dell’intervento, il Collegio distingue l’iniziativa libera da quella dovuta. L’onere di provare il titolo legale o negoziale grava sull’amministrazione, mentre non è sufficiente che l’iniziativa sia stata formalmente assunta dalla società. Le attività erano dirette alla tutela dei lavoratori, in adempimento degli obblighi di valutazione dei rischi e di eliminazione dei rischi previsti dall’d.lgs. n. 81/2008, richiamabili anche in virtù del principio iura novit curia. Esse non sono quindi qualificabili come gestione di affari altrui e non sorregge alcun obbligo di prosecuzione.

L’appello è accolto e, in riforma della sentenza, il ricorso di primo grado è parzialmente fondato, con annullamento della nota ministeriale limitatamente alla imposizione di messa in sicurezza e bonifica dei terreni e delle acque di falda. Resta fermo il solo obbligo di trasmissione della relazione periodica. Le spese del doppio grado sono compensate in ragione del recente mutamento giurisprudenziale.