Inerzia comunale sui rifiuti abbandonati e azione contro il silenzio-rifiuto (Cons. Stato n. 5485 del 24.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
Nel giudizio risarcitorio per l’inerzia della pubblica amministrazione, il mancato esperimento dell’azione contro il silenzio-rifiuto ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. non integra di per sé un concorso colposo del danneggiato, poiché l’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. demanda ad una valutazione comparativa del comportamento complessivo delle parti secondo il canone dell’ordinaria diligenza, comprensivo anche dei rimedi stragiudiziali. Il rapporto di presupposizione tra tutela in forma specifica e tutela per equivalente, affermato dall’Adunanza plenaria n. 3 del 2011, opera rispetto all’azione di annullamento di un provvedimento e non rispetto al rimedio avverso l’inerzia, che non è idoneo a rimuovere gli effetti già prodotti. L’amministrazione che, sollecitata e diffidata, resti inerte nell’esercizio del potere di rimozione dei rifiuti abbandonati ex art. 192 del d.lgs. n. 152/2006, risponde dei costi sostenuti dal soggetto che vi abbia provveduto in proprio, senza che possa invocare l’esautorazione dai propri poteri tramite la nomina di un commissario ad acta.

Il Fatto

Il gestore del servizio idrico integrato agisce per la condanna del Comune al risarcimento dei danni derivanti dall’omesso esercizio del potere di ordinare la rimozione dei rifiuti abbandonati in un tratto del territorio comunale attraversato da una condotta acquedottistica.

Nel corso di un sopralluogo propedeutico all’affidamento dei lavori di ripristino, il gestore accerta la presenza di cumuli di rifiuti vicini alla condotta e segnala il rischio di infiltrazione di sostanze inquinanti, chiedendo l’attivazione della funzione prevista dall’art. 192 del d.lgs. n. 152/2006. Segue, senza riscontro, una diffida con assegnazione di termine e preannuncio di provvedere in sostituzione e in danno. Perdurando l’inerzia, il gestore cura in proprio rimozione e smaltimento, sostenendo un esborso di cui chiede il ristoro. Il TAR Puglia respinge la domanda per difetto di nesso causale, ravvisando un concorso colposo nel mancato esercizio dell’azione contro il silenzio-rifiuto. Propone appello il gestore.

La Motivazione della Corte

Il Collegio muove dalla pacifica competenza comunale in materia di rimozione dei rifiuti abbandonati, sancita dall’art. 192, comma 3, del d.lgs. n. 152/2006, che attribuisce al sindaco il potere di ordinanza e, decorso il termine, l’esecuzione in danno con recupero delle somme anticipate. Ritiene però errata la premessa dell’appello secondo cui la sentenza di primo grado conterrebbe un implicito accertamento di responsabilità del Comune: il TAR si è limitato a escludere la responsabilità sul rilievo che il potere di ordinanza non è stato reso coercibile in via giurisdizionale, valorizzando il mancato esperimento dell’azione ex artt. 31 e 117 cod. proc. amm. quale fattore causale ex art. 30, comma 3, cod. proc. amm. e art. 1227, comma 2, cod. civ.

Superata la c.d. pregiudiziale amministrativa, la disposizione dell’art. 30, comma 3, cod. proc. amm. impone una valutazione comparativa dell’operato delle parti informata all’ordinaria diligenza ed esclude ogni rapporto di presupposizione tra rimedio in forma specifica e tutela per equivalente. Il principio dell’Adunanza plenaria n. 3 del 2011 — l’omessa attivazione degli strumenti di tutela quale fatto valutabile ai fini dell’esclusione o mitigazione del danno evitabile — è riferito al rapporto tra azione di annullamento e risarcimento del danno da illegittimità provvedimentale. Non è questo il caso: la lesione deriva da inerzia, e il positivo esperimento dell’azione contro il silenzio-rifiuto non avrebbe rimosso il pregiudizio, essendo la rimozione già avvenuta al momento della proposizione del ricorso.

Il Collegio esclude sul piano fattuale l’addebito di negligenza al gestore: la segnalazione e la diffida, con avvertimento di provvedere in proprio, valgono a integrare l’ordinaria diligenza richiesta dall’art. 30, comma 3, cod. proc. amm., il cui riferimento esemplificativo agli «strumenti di tutela previsti» include i rimedi stragiudiziali, come già riconosciuto dall’Adunanza plenaria n. 3 del 2011 in negativo. In positivo, l’attivazione di tali rimedi fonda il giudizio di responsabilità dell’amministrazione rimasta inerte per otto mesi, senza aver svolto alcuna attività di individuazione dei responsabili.

Va respinta, per contrasto con il canone di ordinaria diligenza e con i principi di buon andamento e buona fede ex artt. 97, comma 2, Cost. e 1, commi 1 e 2-bis, della legge n. 241/1990, la pretesa che il potere attribuito dalla legge debba essere reso coercibile in via giurisdizionale, fino alla paradossale esautorazione dell’amministrazione mediante nomina di un commissario ad acta. Quanto alla tesi esimente della responsabilità solidale del proprietario, essa postula che l’abbandono sia imputabile a dolo o colpa accertati in contraddittorio; l’omessa recinzione, quale facoltà dominicale non esercitata, non integra l’addebito (richiamata Cons. Stato n. 7657 del 2020). Il danno risarcibile è quello documentato per rimozione, con interessi compensativi.