Risarcimento da annullamento della concessione edilizia e riparto dell’onere probatorio (C.G.A.R.S. n. 420 del 03.06.2025)

Principi di diritto (Massima)
La responsabilità della Pubblica Amministrazione per illegittimo esercizio della funzione pubblicistica ha natura extracontrattuale ai sensi dell’art. 2043 c.c., non configurandosi un rapporto obbligatorio nell’ambito del procedimento amministrativo. Il danneggiato deve provare, ex art. 2697 c.c., tutti gli elementi costitutivi della fattispecie risarcitoria: l’ingiustizia del danno, il nesso di causalità materiale, il pregiudizio e il coefficiente soggettivo di dolo o colpa. La sola illegittimità del provvedimento non integra automaticamente la colpa dell’Amministrazione, dovendosi valutare il carattere della regola di azione violata e l’eventuale errore scusabile. La mera carenza documentale dell’istanza non giustifica l’annullamento d’ufficio del titolo edilizio, dovendo l’Amministrazione attivare il soccorso istruttorio di cui all’art. 6, comma 1, lett. b), legge n. 241/1990.

Il Fatto

Il ricorrente ha impugnato il provvedimento con cui il Comune ha annullato d’ufficio la concessione edilizia rilasciata per la sostituzione dei solai di copertura e la ristrutturazione interna di due immobili, unitamente alla successiva ingiunzione a demolire. Il TAR Sicilia, con sentenza n. 1591/2016, ha accolto il ricorso e annullato gli atti, sul rilievo che i lavori non avevano determinato variazioni plano-volumetriche e che non era necessaria la preventiva valutazione di incidenza ambientale.

Passata in giudicato tale pronuncia, il ricorrente ha domandato il risarcimento del danno. Il TAR Sicilia, Sez. II, con sentenza n. 2447/2022, ha rigettato la domanda per carenza del nesso causale e di colpevolezza. L’appellante ha contestato tale decisione, deducendo di avere provato tutti gli elementi costitutivi dell’illecito. Il Comune non si è costituito in alcun grado.

La Motivazione della Corte

Il C.G.A.R.S. ricostruisce anzitutto il quadro sulla natura della responsabilità, richiamando l’indirizzo delle Sezioni Unite n. 7/2021, che ha qualificato la responsabilità da illegittimo esercizio della funzione come aquiliana. Nel procedimento amministrativo non sussiste un rapporto obbligatorio: il rapporto è di supremazia e la valutazione sull’ingiustizia del danno non è assorbita dalla violazione di una regola contrattuale.

Declinato nell’art. 7, comma 4, cod. proc. amm., il requisito dell’ingiustizia implica la lesione di un bene della vita che il privato avrebbe avuto titolo per mantenere o ottenere. La Corte ribadisce che il risarcimento è escluso quando l’annullamento sia determinato da un’illegittimità meramente formale, da cui non derivi l’accertamento della fondatezza della pretesa, richiamando Ad. plen. n. 13/2008.

Sul piano probatorio, il danneggiato deve dimostrare, ex art. 2697 c.c., il danno-evento e il danno-conseguenza, il nesso causale secondo la teoria condizionalistica e il criterio del “più probabile che non”, nonché la colpevolezza. La colpa va individuata nella violazione dei canoni di imparzialità, correttezza e buona amministrazione, ma è esclusa in presenza di errore scusabile per contrasti giurisprudenziali, incertezza normativa o complessità dei fatti.

Nel caso concreto la Corte ritiene superate le argomentazioni del primo giudice. La documentazione allegata all’istanza non era incomprensibile, come escluso in sede penale e nella sentenza n. 1591/2016; rileva l’entità dei lavori, non il nomen iuris utilizzato. Quanto alla colpa, la disciplina della V. Inc. A. era in vigore da oltre dieci anni e la norma regionale non presentava profili di difficile interpretazione. La mancata allegazione della dichiarazione del proponente e del tecnico costituiva mera carenza documentale, da sanare con il soccorso istruttorio.

Accertati i presupposti dell’an debeatur, la Corte ordina all’Amministrazione, ai sensi dell’art. 34, comma 4, cod. proc. amm., di formulare la proposta risarcitoria entro 90 giorni, secondo i criteri indicati per la quantificazione delle tre voci di danno. Le spese del doppio grado seguono la soccombenza.