Sgombero di area privata e presunzione di demanialità stradale (Cons. Stato n. 9113 del 13.11.2024)

Principi di diritto (Massima)
In sede di giurisdizione di legittimità, il giudice amministrativo conosce incidentalmente delle questioni pregiudiziali relative a diritti ai sensi dell’art. 8 cod. proc. amm., senza efficacia di giudicato, e tale accertamento deve fondarsi su atti scritti, contratti e risultanze dei registri immobiliari, non su fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche. La presunzione di demanialità delle strade comunali di cui all’art. 22 della legge n. 2248 del 1865 ha carattere relativo e, ai sensi dell’art. 2728 c.c., non solleva l’amministrazione dall’onere di dimostrare il titolo posto a fondamento del potere esercitato. Una scrittura privata contenente dichiarazione unilaterale di cessione non è idonea a trasferire la proprietà dell’area e non prevale sul titolo trascritto dai privati, in applicazione dell’art. 2644, secondo comma, c.c.. Ne consegue l’illegittimità dell’ordinanza di sgombero adottata in assenza di prova dell’appartenenza dell’area al demanio stradale.

Il Fatto

Il Comune di Joppolo ha ordinato ai proprietari di un terreno di sgomberare l’area e di ripristinarla alle condizioni originarie. Secondo l’amministrazione, i due paletti uniti da un filo metallico, collocati dai privati, insistevano su suolo pubblico e non sul fondo di loro titolarità. I destinatari hanno impugnato il provvedimento davanti al TAR Calabria, che ha respinto il ricorso richiamando la verificazione disposta in giudizio. Il verificatore aveva ritenuto che i paletti fossero apposti sulla porzione di terreno ceduta al Comune con una scrittura privata del 1983 sottoscritta dal parroco di una frazione. Da qui la qualificazione dell’atto come esercizio di autotutela di polizia demaniale ex art. 823, comma 2, c.c..

I soccombenti hanno appellato, contestando l’idoneità di quella scrittura a trasferire la proprietà e censurando la lettura delle risultanze istruttorie. Costituitosi il Comune, la causa è stata trattenuta in decisione.

La Motivazione della Corte

Il Collegio individua il punto decisivo nella dimostrazione della natura pubblica dell’area, quale presupposto per l’esercizio dei poteri di autotutela. Prima di esaminarlo, chiarisce il perimetro della propria cognizione: la questione proprietaria è proposta in via puramente pregiudiziale e rientra nell’accertamento incidentale consentito dall’art. 8 cod. proc. amm., esteso a tutte le questioni relative a diritti necessarie per decidere sulla legittimità degli atti.

Da ciò deriva il metodo dell’accertamento. Il giudice amministrativo non può discostarsi da quanto l’amministrazione avrebbe dovuto verificare, e deve attenersi alle risultanze documentali: contratti scritti, registri immobiliari e sentenze costitutive o di accertamento. È escluso, invece, che in sede amministrativa si possano accertare fatti o atti modificativi delle situazioni giuridiche, come usucapioni o manifestazioni atipiche di volontà contrattuale, secondo il richiamo a Consiglio di Stato, sezione quinta, 4 maggio 1995, n. 700.

Su questa base la Corte esclude che la presunzione di demanialità stradale di cui all’art. 22 della legge n. 2248 del 1865 possa supplire alla prova del titolo comunale. La presunzione è relativa, dispensa chi la invoca e onera la controparte della prova contraria; prova che i privati hanno assolto allegando l’atto di compravendita del 2002 dall’Istituto Diocesano per il sostentamento del Clero, comprensivo della particella interessata. Nemmeno il catasto conforta la tesi pubblica, poiché l’area contestata risulta censita nella medesima particella dei ricorrenti.

Quanto alla scrittura privata del 1983, il Collegio ne rileva la struttura di dichiarazione unilaterale, priva di intento traslativo, e comunque inidonea a produrre l’effetto di trasferimento della proprietà. Neppure la sua eventuale qualificazione come contratto unilaterale ex art. 1333 c.c. muta l’esito, perché l’art. 2644, secondo comma, c.c. fa prevalere il titolo trascritto dagli appellanti su acquisti di terzi non trascritti.

Caduta la prova dell’appartenenza al demanio stradale, l’ordinanza risulta illegittima e l’appello è accolto, con riforma della sentenza e annullamento del provvedimento. Il Comune è condannato alle spese del doppio grado, liquidate in euro 6.000,00 oltre accessori.